Postavení členů Nejvyššího kontrolního úřadu je významné, ale přesto je nelze srovnávat s postavením soudců

11.02.2016

Ústavní soud, Brno, TZ 16/2016

Plénum Ústavního soudu (soudce zpravodaj Jaroslav Fenyk) odmítlo návrh Obvodního soudu pro Prahu 7 na zrušení slova „2,75násobek“ v ust. § 3 odst. 3 a ust. § 3a odst. 2, 3 a 4 zákona č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, pokud se týká prezidenta, viceprezidenta a členů Nejvyššího kontrolního úřadu (NKÚ), a ust. § 3a odst. 1 pokud se týká prezidenta a viceprezidenta NKÚ. Část návrhu, kterou se navrhovatel domáhal zrušení § 3a odst. 1 zákona o platu, pokud se týká členů NKÚ, byla zamítnuta.

Návrh byl podán v souvislosti s řízením vedeným u Obvodního soudu pro Prahu 7, ve kterém se žalobce jako člen NKÚ domáhá zaplacení doplatku k jeho platu za měsíc leden 2015 ve výši 34.500 Kč. Žalobci byl plat stanoven mj. na základě napadených ustanovení zákona o platu, která jsou podle něj protiústavní. Navrhovatel řízení přerušil a předložil věc k posouzení Ústavnímu soudu, neboť dospěl k závěru, že napadená ustanovení jsou v rozporu s ústavním pořádkem České republiky. Dle argumentace navrhovatele závěry učiněné Ústavním soudem v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 28/13 ohledně nepřípustnosti platových restrikcí vůči soudcům dopadají rovněž na platové restrikce vůči členům NKÚ, když hlavním atributem činnosti NKÚ je jeho nezávislost a na prezidenta, viceprezidenta a členy NKÚ lze analogicky vztáhnout celou řadu dalších charakteristik daných pro soudce.

V části, ve které navrhovatel napadá ustanovení zákona o platu, pokud se týkají prezidenta a viceprezidenta NKÚ, byl návrh odmítnut jako podaný zjevně neoprávněnou osobou a to z toho důvodu, že předmětem řízení, vedeném u navrhovatele, je toliko zaplacení doplatku k platu člena NKÚ, nikoli prezidenta a viceprezidenta NKÚ. Stejně tak byl návrh odmítnut v části, kde navrhovatel napadá odstavce § 3a, ve kterých jsou stanoveny platové základny pro období let 2016 až 2018.

Ústavní soud tak podrobil meritornímu přezkumu jen § 3a odst.1 zákona o platu, pokud se týká členů NKÚ. V tomto ustanovení je stanoveno, že od 1. ledna 2015 do 31. prosince 2015 činí platová základna pro představitele 2,25násobek průměrné nominální měsíční mzdy fyzických osob v nepodnikatelské sféře dosažené podle zveřejněných údajů Českého statistického úřadu za předminulý kalendářní rok.

Ústavní soud dospěl k závěru, že návrh není důvodný. Nutno zdůraznit, že NKÚ nevykonává soudní moc a tudíž možnosti aplikace dřívějších závěrů Ústavního soudu vztahujících se toliko a pouze k soudní moci jsou značně omezené. Ústavní soud uznává potřebu nezávislé kontroly, kterou NKÚ vykonává, ale přesto se nedomnívá, že by některé obdobné rysy nezávislosti při výkonu funkce členů NKÚ představovaly základ souměřitelného postavení se soudci.

Je nutno odlišovat osobní nezávislost soudců, zahrnující i komponent jejich materiálního zabezpečení, garantovanou čl. 82 Ústavy České republiky, od institucionální nezávislosti soudů, garantované čl. 81 Ústavy, který stanoví, že soudní moc vykonávají jménem republiky nezávislé soudy. Zatímco institucionální nezávislost soudů znamená jejich nezávislost k ostatním mocenským složkám (princip dělby moci), osobní nezávislost soudců znamená jejich psychický (vědomý a nevědomý) stav jako subjektu, jehož pravomoc se sestává především z rozhodovací činnosti. Toto rozlišování institucionální a osobní nezávislosti má význam i v nyní posuzované otázce, protože platové restrikce mohou být zásahem toliko do osobní, subjektivní nezávislosti soudců, a nikoliv zásahem do nezávislosti soudů, jakožto nezávislosti objektivní.

Podle Ústavního soudu lze učinit dílčí závěr, že čl. 97 odst. 1 Ústavy garantuje institucionální nezávislost NKÚ ve vztahu k ostatním mocenským složkám, podobně jako to činí čl. 81 Ústavy ve vztahu k soudům. Nejde však o garanci osobní nezávislosti členů NKÚ, která by byla podobná garanci osobní nezávislosti soudců podle čl. 82 odst. 1 Ústavy.

Jestliže český ústavodárce neposkytl členům NKÚ ústavněprávní garanci jejich osobní nezávislosti, resp. jim nepřiřadil soudcovskou nezávislost, do jisté míry to odpovídá povaze činnosti NKÚ jako instituce nesoudního typu, která nemá přikazovací, ale jen signalizační oprávnění, a to např. na rozdíl od nejvyšších kontrolních institucí tzv. francouzského typu, jejichž charakteristickým rysem naopak je soudcovská kontrola, resp. rozhodování formou soudcovského rozhodnutí (nalézání práva) o předložených účetních závěrkách. Navrhovateli lze přisvědčit, že zákon o NKÚ stanoví pro členy NKÚ některé záruky osobní nezávislosti podobné zárukám, které náleží soudcům, tyto záruky respektují institucionálně nezávislé postavení NKÚ, ale nezakládají jeho členům postavení totožné s postavením soudců.

Obdobný závěr učinil Ústavní soud již v souvislosti s otázkou platových restrikcí vůči státním zástupcům, kdy i přes shledání některých zákonných záruk jejich nezávislosti, srovnatelných s těmi, které náleží soudcům, dospěl Ústavní soud k závěru, že státním zástupcům nesvědčí ústavně garantovaná nezávislost soudcovská, ze které je omezení platových restrikcí dovozováno.

Do budoucna samozřejmě nelze vyloučit, že v návaznosti na aktivity Mezinárodní organizace nejvyšších kontrolních institucí může postupně dojít k takovým změnám zákonné a ústavní úpravy, které členy NKÚ bude stavět do srovnatelného postavení, jaké mají soudci. Za současného stavu však členové NKÚ takové postavení nemají.

Nesvědčí-li členům NKÚ ústavně garantovaná osobní nezávislost srovnatelná s nezávislostí soudcovskou, nelze se dovolávat ani těch záruk, které tuto soudcovskou nezávislost zabezpečují, včetně Ústavním soudem judikované relativní neměnnosti platového postavení.

Text nálezu sp. zn. Pl. ÚS 14/15 je dostupný PDF zde (280 KB, PDF).

Miroslava Sedláčková, tisková mluvčí Ústavního soudu