Ústavní soud částečně vyhověl návrhu prezidenta republiky ve věci služebního zákona

09.07.2015

Ústavní soud, Brno, TZ 59/2015

Plénum Ústavního soudu (soudkyně zpravodajka Milada Tomková) posoudilo návrh prezidenta republiky na zrušení zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě, případně na zrušení dvaceti jednotlivých ustanovení tohoto zákona, a rozhodlo tak, že vyhovělo návrhu, pokud mířil na zrušení § 17 odst. 3 čtvrté věty zákona o státní službě umožňující vedoucím sedmi ústředních orgánů státní správy oponovat vládě v jejím případném záměru snížit v rámci systemizace počet služebních míst či objem prostředků na platy. V rámci jednání o systemizaci by totiž dle napadeného ustanovení byl vyžadován souhlas toho, kdo stojí v čele vyjmenovaných ústředních orgánů státní správy, s uvedeným záměrem vlády (výrok I.). Ostatní návrhy byly zamítnuty (výrok II).

Zrušením ustanovení služebního zákona (§ 17 odst. 3 věta čtvrtá) Ústavní soud nezpochybnil skutečnost, že regulace či správa určitých specifických oblastí veřejné správy vyžaduje nezávislé postavení regulačních orgánů (regulace médií, telekomunikací, ochrana osobních údajů, ochrana hospodářské soutěže, regulace trhu s energiemi, statistika, jaderná bezpečnost), které jsou v určitých otázkách rozhodování vyvázány z povinnosti řídit se ve své specifické regulační působnosti pokyny, usneseními, směrnicemi apod., neboť je to v dané oblasti vyváženo jiným veřejným zájmem (ochrana soukromí, ochrana hospodářské soutěže, přístup k informacím atd.). Uplatnění prvků nezávislosti však musí respektovat ústavní pořádek a musí být hodnoceno systémově v kontextu celkového ústavního uspořádání České republiky jako parlamentní demokracie, v níž se otázky pravomocí a kompetencí v rámci veřejné moci nutně váží na odpovědnost vlády za výkon státní správy. Rozhodování o klíčových otázkách fungování státní služby, jakými jsou počet služebních míst a objem prostředků na platy, nelze zákonem vyjmout z odpovědnosti vlády tím, že její rozhodnutí učiní závislým na souhlasu vedoucího správního úřadu. Na tom nic nemění ani rozsáhlá regulace právem Evropské unie, z něhož lze dovodit požadavek na nezávislost regulačních či jiných orgánů ve specifických oblastech veřejné správy. Za řádný chod státní správy a nyní i státní služby nese odpovědnost vláda vůči Poslanecké sněmovně, nikoli vůči vedoucím několika ústředních správních úřadů různého typu. Této ústavní odpovědnosti (čl. 68 odst. 1 Ústavy) ji nemůže zbavit ani zákon Parlamentu, byť by s ním i vláda souhlasila.

Ústavní soud obsáhle posoudil návrh prezidenta republiky na zrušení služebního zákona jako celku z důvodů vad legislativního procesu, tedy průběhu předložení, projednání a přijetí tohoto zákona v Poslanecké sněmovně. Prezident republiky namítal, že původně byl skupinou poslanců předložen návrh zákona, jenž novelizoval zákon č. 218/2002 Sb. (služební zákon); tato novelizace byla postupně nahrazena ve formě tzv. komplexního pozměňovacího návrhu zcela novým návrhem zákona o státní službě, který zároveň stávající služební zákon zrušil. Tak mělo dojít k porušení základních principů legislativní činnosti stanovených Ústavou (čl. 41 odst. 2 Ústavy stanoví, kdo je oprávněn podat návrh zákona) a jednacím řádem Poslanecké sněmovny (zákon č. 90/1995 Sb.), který upravuje proces podávání pozměňovacích návrhů. Tzv. komplexní pozměňovací návrh zcela nahradil novým návrhem zákona původní novelizaci zákona č. 218/2002 Sb.

Ústavní soud shledal, že prezident republiky vystihl ve svém návrhu řadu negativních aspektů zákonodárné činnosti, které se v průběhu posledních let v praxi Parlamentu objevují; některé z nich už Ústavní soud v minulosti reflektoval, přičemž například praxi tzv. komplexních pozměňovacích návrhů Ústavní soud ve své judikatuře toleruje. Ústavní soud se však poprvé setkal se situací, a to prezident republiky v návrhu zdůraznil, kdy zákonodárná iniciativa skupiny poslanců Poslanecké sněmovny v podobě novelizace platného zákona získá v průběhu projednávání v Poslanecké sněmovně podobu návrhu zcela nového zákona, jenž původně novelizovaný zákon zruší. Ústavní soud dal prezidentu republiky za pravdu v tom ohledu, že takto pojatý proces zrodu zákona vykazuje ústavní vady: „předložení“ nového zákona formou komplexního pozměňovacího návrhu nerespektuje požadavek akcesorického vztahu pozměňovacího návrhu k návrhu původně přeloženého zákona, tak jak byl v minulosti Ústavním soudem formulován. Není přípustné formou komplexního pozměňovacího návrhu předložit ve druhém čtení návrh nového zákona, který z povahy věci nemůže pozměňovat či doplňovat původní předlohu. Pravidla legislativního procesu nejsou samoúčelná, autority zákonodárných sborů lze dosíci jedině respektem k pravidlům, které si Parlament  jako nositel zákonodárné moci sám  stanovil. Derogační zásah Ústavního soudu při hodnocení konformity legislativního procesu by přicházel v úvahu, pokud by bylo shledáno porušení normy zakotvené přímo v Ústavě, anebo v podústavním právu (například jednacím řádu Poslanecké sněmovny), avšak v tomto případě jen za situace, kdy toto porušení má přímý odraz v některém ústavním právu, principu či hodnotě.

V nyní posuzované věci však bylo rozhodující, že i v případě shledání formální vady legislativního procesu Ústavní soud nepřistupuje automaticky k derogaci právního předpisu, nýbrž váží tyto shledané vady s principy ochrany oprávněné důvěry občanů v právo (předvídatelnost práva), právní jistoty, principy materiálního právního státu, a v neposlední řadě efektivní ochrany ústavnosti. Jinými slovy případná derogace právního předpisu nemůže zasáhnout ústavně chráněné hodnoty (zejména princip právní jistoty a předvídatelnosti práva) více, než samotný způsob přijetí napadeného předpisu. Ústavní soud by poté derogačním zásahem svou roli ochránce ústavnosti nenaplnil. V projednávané věci sice došlo k formální vadě v zákonodárném procesu, jež dosahuje ústavní validity, avšak závěry testu, jenž poměřil tuto vadu se shora uvedenými ústavními principy, vedly Ústavní soud k závěru, že v tomto případě nepřistoupí k derogaci zákona o státní službě jako celku. Ústavní soud též vzal v úvahu, že práva subjektů zákonodárného procesu včetně vlády nijak dotčena nebyla, zákon byl výsledkem široké politické shody a též předmětem veřejné diskuse a při jeho přijímání byl respektován ústavní princip ochrany menšiny (parlamentní opozice). Z hlediska principu právní jistoty pak existence takto přijatého nového zákona nemůže adresáty práva jakkoli mást a narušovat jejich orientaci v právním řádu. Případná derogace s poměrně dlouhou potřebnou dobou pro přijetí nové – a jak deklarovala vláda ve svém vyjádření k návrhu prezidenta republiky – totožné úpravy -  by významně znejistila desetitisíce zaměstnanců státní správy poté, co po 22 letech od účinnosti Ústavy, která předvídá (čl. 79 odst. 2) existenci systému státní služby, došlo k naplnění tohoto předpokladu.

Ústavní soud ostatní návrhy na zrušení jednotlivých ustanovení služebního zákona zamítl, neboť neshledal napadená ustanovení protiústavními, zároveň však poukázal na charakter abstraktního přezkumu zákona, který v budoucnosti nezavírá cestu k případně novému posouzení některého z ustanovení na podkladě konkrétních skutkových okolností a životních příběhů.  K problematice mediálně často zmiňovaných tzv. politických náměstků je možno uvést, že samotné začlenění této kategorie státních zaměstnanců do služebního zákona nemá žádný ústavní rozměr (bod 181 nálezu); není věcí Ústavního soudu posuzovat věcnou vhodnost existence náměstků člena vlády v tomto či jiném postavení a začlenění úpravy jejich postavení do toho či onoho zákona – Ústava se o funkci náměstka zmiňuje jen v souvislosti se zastupováním člena vlády při jednání orgánů Poslanecké sněmovny (čl. 38 odst. 2 Ústavy). Tomu se služební zákon nijak nepříčí; morální rozměry tzv. „trafik“ může Ústavní soud reflektovat jen v situaci, kdy se dotknou ústavních principů; samotné začlenění úpravy tzv. politických náměstků do služebního zákona ovšem takové dotčení nepředstavuje.  Za udržitelnost státní služby z hlediska rozpočtových dopadů (a tedy i za rozsah nejvyššího patra personálního zajištění státní služby v podobě náměstků ministrů) nese odpovědnost vláda, jak bylo shora rozvedeno v případě tzv. nezávislých správních úřadů.

Odlišná stanoviska si vyhradilo devět soudců, a to:

Do výroku I.: Vojtěch Šimíček a Kateřina Šimáčková
Do odůvodnění k výroku I.: Vladimír Sládeček a Jiří Zemánek

Do výroku II.: Jaroslav Fenyk, Pavel Rychetský, Radovan Suchánek, Vladimír Sládeček a David Uhlíř
Do odůvodnění k výroku II.: Jaroslav Fenyk, Jan Filip, Vladimír Sládeček a Radovan Suchánek.

Text nálezu Pl. ÚS 21/14 včetně disentů je dostupný PDF zde (995 KB, PDF).

Miroslava Sedláčková, tisková mluvčí Ústavního soudu