Ústavní soud zamítl návrh na zrušení ustanovení zákona o zaměstnanosti, kterým je stanoveno dvouleté rozhodné období pro posuzování nároků na podporu v nezaměstnanosti

01.06.2015

Ústavní soud, Brno, TZ 49/2015

Plénum Ústavního soudu (soudkyně zpravodajka Milada Tomková) zamítlo návrh Krajského soudu v Hradci Králové na zrušení § 41 odst. 1 zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění zákona č. 367/2011 Sb. Toto ustanovení upravuje délku rozhodného období (dva roky před zařazením do evidence uchazečů o zaměstnání), které je určující pro posouzení nároku na podporu v nezaměstnanosti.

Návrh na zrušení předmětného ustanovení byl podán krajským soudem v souvislosti s jím projednávaným případem. Stručně řečeno, žalobci nebyla správními orgány přiznána podpora v nezaměstnanosti pro nesplnění podmínky získání doby 12 měsíců důchodového pojištění (zaměstnání) v rozhodném období. Žalobce byl v rozhodném období zaměstnán v postupně prodlužovaném pracovním poměru na dobu určitou a rovněž byl delší dobu v pracovní neschopnosti. S účinností od 1. 1. 2012 nová právní úprava zavedená zákonem č. 367/2011 Sb. zkrátila rozhodné období, v němž je třeba získat potřebnou dobu zaměstnání (důchodového pojištění) pro vznik nároku na podporu v nezaměstnanosti z původních tří let na dva roky. Pro žalobce by tříleté rozhodné období umožňovalo vznik nároku na podporu v nezaměstnanosti, zatímco ve dvouletém období (o podporu v nezaměstnanosti požádal v únoru 2012) jeden rok zaměstnání (důchodového pojištění) nezískal. Krajský soud spatřoval rozpor napadeného ustanovení s ústavním pořádkem v tom, že podle jeho názoru nebyla respektována logická provázanost napadeného ustanovení s ustanoveními dalších předpisů (zejména předpisů o nemocenském pojištění), dále považoval délku rozhodného období za diskriminační ve vztahu k zaměstnancům zaměstnaným v pracovním poměru na dobu určitou a konečně byl též názoru, že zkrácením rozhodného období došlo k popření principu legitimního očekávání žalobce na poskytnutí podpory v nezaměstnanosti.

Ústavní soud posuzoval, zda ustanovení, které soud musí ve své rozhodovací činnosti užít, není v rozporu primárně s čl. 26 odst. 3 Listiny základních práv a svobod, který každému občanu zaručuje právo na přiměřené hmotné zajištění v případě, že nemůže bez své viny získávat prostředky pro své životní potřeby prací. Připomněl východiska přístupu Ústavního soudu k oblasti sociálních práv a přihlásil se k již dříve prosazenému přístupu, který znamená, že pro přezkum ústavnosti zákonů obsahujících úpravu sociálních práv je dán užší prostor, než je tomu u tzv. práv I. generace, a jejich zakotvení v Listině základních práv a svobod znamená, že musí být zachován jejich určitý minimální standard. Jinak konkrétní vyvážení liberálního a sociálního hlediska stanoví parlamentní většina, rozhodování o rozsahu sociálních práv patří mezi významné politické otázky. Proto je Ústavní soud zdrženlivější vůči demokratické vůli zákonodárce, meze tohoto respektu jsou však stanoveny v čl. 4 odst. 4 Listiny základních práv a svobod (podstata a smysl, esenciální obsah sociálního práva bude vždy předmětem přezkumu ústavnosti).

Ustanovení o délce určitého období, které má právní význam pro vznik nároku na sociální dávku, nemůže bez dalšího vykazovat znaky protiústavnosti. Proto Ústavní soud přistoupil ke kontextuálnímu posouzení tohoto ustanovení, a to z hlediska možné svévole při jejím stanovení, případně k její možné disproporcionalitě.

Ústavní soud v tomto ohledu poukázal na praxi dalších evropských zemí, z níž vyplývá, že česká úprava nijak nevybočuje z akceptovatelných právních řešení (srovnávací pohled na úpravy dávek v nezaměstnanosti v Evropě ukázal, že rozhodné období dvou let má cca dvě třetiny členských států Evropské unie, existují i úpravy daleko přísnější, lze však také nalézt  i členské státy, které mají pozorovací období delší, obvykle tříleté -  leč je jich dnes menšina.  Jde-li o poměr příslušné doby pojištění (či obdobného kritéria pro splnění podmínky daného počtu zaměstnání nebo jiné výdělečné činnosti potřebného pro vznik nároku na podporu v nezaměstnanosti) k rozhodnému období, jsou i v jiných evropských zemích poměry analogické. Zkrácení rozhodného období tak nesnižuje standard poskytování podpory v nezaměstnanosti až směrem k praktickému znemožnění její realizace, či dokonce k jejímu plošnému odnětí (to by mohlo nastat toliko za situace, pakliže by byla stanovena podmínka účasti na důchodovém pojištění (doby zaměstnání) téměř v totožné délce, jakou má délka rozhodného období).

Ústavní soud nemohl přisvědčit ani argumentu navrhovatele, že napadené ustanovení popřelo princip legitimního očekávání žadatele na poskytnutí odpovídajícího hmotného zabezpečení. Obecně změna rozhodného období ze tří na dva roky je přípustná a proto sama o sobě nijak nemůže ohrozit legitimní očekávání žadatelů. Nárok na podporu v nezaměstnanosti vzniká až splněním zákonem stanovených podmínek. V době, kdy došlo ke změně právní úpravy (a kdy byl žalobce v posuzované věci uznán práce neschopným), nemohl ani s jistotou předpokládat, že za několik měsíců bude znovu práceschopný a že by si při potížích s hledáním nového zaměstnání mohl „vypomoci“ podporou v nezaměstnanosti. Za nepředvídatelných okolností tohoto typu proto není na místě užít principu legitimního očekávání. Za podstatné Ústavní soud považoval, že žalobci byla otevřena cesta k jiným sociálním dávkám určeným pro řešení tíživé sociální situace (dávky státní sociální podpory, dávky v hmotné nouzi).

Ústavní soud konečně dospěl k závěru, že se nejedná o přímou ani nepřímou diskriminaci. O přímou diskriminaci se nemůže jednat proto, že konstrukce napadené právní normy je založena na zcela neutrálním kritériu. V případě nepřímé diskriminace by bylo nezbytné, aby na první pohled neutrální kritérium dopadalo o poznání silněji na chráněnou skupinu, jejíž by byl žalobce členem. Ústavní soud shledal, že zaměstnanci na dobu určitou bez dalšího zásadně takovou skupinu netvoří (chráněná skupina je totiž definována podle etnických, rodových, pohlavních nebo jiných znaků), a nadto případ zaměstnance, jehož kauza byla důvodem (pro) podání návrhu obecného soudu, je do značné míry individualizovaný, vyplývá z konjunkce nahodilých faktorů, jakými byly dlouhodobé žalobcovy zdravotní problémy způsobující pracovní neschopnost v délce přesahující jeden rok a novelizace předmětného ustanovení zákona, k níž došlo v situaci, kdy byl žalobce ještě v pracovní neschopnosti. Posuzování nepřímé diskriminace se totiž odpoutává od konkrétních stěžovatelů, a proto by bylo nepřípustným aktivismem ze strany Ústavního soudu rozhodovat o ústavní konformitě napadené právní normy s ohledem na individualizovaný případ žalobce.

Toliko jako obiter dictum ovšem Ústavní soud k navrhovatelovu návrhu poznamenal, že některé problémy obdobného typu, jaké vznesl navrhovatel, by bývalo bylo možné řešit rozšířením přechodných ustanovení. (například tak, že by se u nároků vzniklých v  prvním roce účinnosti nové právní úpravy alternativně ještě zkoumalo naplnění doby zaměstnání podle dříve platné úpravy). Nicméně tento „nedostatek“ nelze hodnotit jako neústavní - spíše jde o politickou vůli parlamentní většiny nebo možná i o (ne)schopnost domyslet důsledky úpravy.

Text nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 55/13 je dostupný PDF zde (403 KB, PDF).

Miroslava Sedláčková, tisková mluvčí Ústavního soudu