Ústavní soud zrušil části obecně závazných vyhlášek měst Litvínova a Varnsdorfu zakazující sezení na stavebních částech a předmětech, které k tomu nejsou určeny (tzv. „sedací vyhlášky“)

14.07.2017

Ústavní soud, Brno, TZ 70/2017

 

Plénum Ústavního soudu (soudce zpravodaj Jaroslav Fenyk) vyhovělo návrhům Mgr. Anny Šabatové, Ph.D., Veřejné ochránkyně práv a zrušil dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů ustanovení čl. 2 písm. c) a čl. 5 obecně závazné vyhlášky města Litvínova č. 3/2013, o zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku a zlepšení vzhledu města, a ustanovení čl. 2 písm. c) a čl. 5 obecně závazné vyhlášky města Varnsdorfu č. 2/2012, o zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku a estetického vzhledu města.

Z obsahu napadených ustanovení vyhlášek vyplývá zákaz sezení na stavebních částech, předmětech a zařízeních, nacházejících se na veřejném prostranství, které nejsou svou povahou k sezení určeny (palisády, zděné a betonové zídky, odpadkové koše apod.) a vlastník veřejného prostranství k sezení na nich neudělil souhlas, a dále zákaz sezení i na těch zařízeních, která sice svou povahou jsou k sezení určena, ale byla na veřejné prostranství umístěna bez souhlasu vlastníka prostranství. Protiústavnost napadených ustanovení spatřuje navrhovatelka v tom, že regulace nepřijatelným způsobem zasahuje do svobody pohybu garantované čl. 14 Listiny základních práv a svobod. Podle ní jsou ustanovení obou vyhlášek nezákonná a to v takové míře, že mohou (a snad i musejí) na své adresáty působit obdobně absurdně jako zákaz zpěvu v Půlnočním království krále Miroslava v pohádce Pyšná princezna. Vzhledem k tomu, že oba návrhy byly podány shodnou navrhovatelkou a jde o návrhy, kterými se navrhovatelka domáhala zrušení části obecně závazných vyhlášek s naprosto shodným obsahem, spojil je Ústavní soud ke společnému řízení.

Při přezkoumání obecně závazné vyhlášky Ústavní soud zpravidla volí test čtyř kroků, v jehož rámci posuzuje pravomoc obce k vydání obecně závazné vyhlášky, zda obec při jejím vydání nevykročila z mezí zákonného zmocnění, zda nezneužila svoji působnost či neporušila zákon, a konečně poměřuje obsah obecně závazné vyhlášky kritériem „rozumnosti“. Ústavní soud dospěl k závěru, že napadená ustanovení neobstála již v druhém kroku tohoto testu, neboť byla zastupitelstvy měst přijata mimo věcnou působnost vymezenou jim zákonem. K dalším krokům testu tak nebylo nutné přikročit.

Z hlediska posouzení toho, zda lze zákaz sezení podřadit pod zákonem stanovenou působnost pro vydávání obecně závazných vyhlášek podle § 10 písm. a) zákona o obcích, je rozhodné, že všechna zákonná vymezení působnosti obce ve vztahu k pravomoci vydávat obecně závazné vyhlášky předpokládají, že na jejich základě stanovená povinnost, resp. zákaz, bude sledovat jimi vymezený účel, v tomto případě zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku. Z předmětného zákazu sezení ovšem nelze žádný takový účel dovodit, a to s ohledem na uvedený rozsah tohoto zákazu. Zakázané sezení na všech ostatních místech nemůže být samo o sobě místní záležitostí, která by mohla veřejný pořádek narušit. K tomu by bylo třeba nastoupení dalšího kvalifikovaného jednání. Není možné tvrdit bez dalšího možnost narušení veřejného pořádku zakázaným sezením např. na veřejně přístupném schodišti, které nemůže samo o sobě narušit veřejný pořádek žádným ze způsobů, kterými zákaz sezení obě města ve svých vyjádřeních k návrhu odůvodňovala (poškození majetku, újma na zdraví nebo ohrožení bezpečnosti a plynulosti silničního provozu).

Ústavní soud se dále zaměřil na otázku, zda lze zákaz sezení podřadit pod povinnosti ukládané za účelem zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku podle § 10 písm. a) zákona o obcích z důvodu, že zakázané sezení, ačkoliv není ve své šíři samo o sobě způsobilé veřejný pořádek narušit, je předpolím, resp. přípravným jednáním, vytvářejícím předpoklady pro narušování veřejného pořádku, jak poukazuje ve svém vyjádření město Litvínov. Město Litvínov konkrétně odkázalo na nález Ústavního soudu ze dne 7. 9. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 11/09, resp. v něm obsažený závěr, podle kterého „je-li aprobovatelné regulovat konzumaci alkoholu na veřejných prostranstvích, a tato ospravedlnitelná regulace zahrnuje právem i jednání vlastní konzumaci ‚přípravná‘ (její ‚předpolí‘), pak je stejně tak – logicky i věcně – udržitelné, aby postihla činnosti obdobně přípravné (konzumaci alkoholických nápojů nutně předcházející), resp. činnosti, jež zakázanou „veřejnou“ konzumaci svým účelem umožňují.“ Ústavní soud dospěl k závěru, že takový rozšiřující výklad § 10 písm. a) - na základě kterého by obsah podzákonné právní úpravy (obecně závazné vyhlášky) mohl založit trestnost přípravného jednání, kterou právní úprava obecných podmínek odpovědnosti za přestupek v zákoně neobsahuje a není zákonem stanovena ani zvlášť ve vztahu k povinnostem ukládaným obecně závaznou vyhláškou - se dostává do kolize se zásadou zákonnosti, ústavně garantovanou v čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky. V posuzovaném případě zakázaného sezení jako předpolí jde o jednání, které samotné nepředchází možnému narušení veřejného pořádku nutně, resp. umožnění narušení veřejného pořádku není jeho účelem (k tomu srov. otevřená láhev jako podmínka pro požití v ní obsaženého alkoholu), a ztrácí se tak i míra společenské škodlivosti, která by mohla legitimizovat povýšení přípravného jednání na dokonaný přestupek.

Současně přestává být naplňován požadavek předvídatelnosti práva, ze kterého vyplývá nutnost, aby v takových nikoliv bagatelních případech (za porušení stanovených povinností lze uložit pokutu do výše 30 000 Kč, od 1. 7. 2017 pak do výše 100 000 Kč) měl adresát dané právní regulace možnost v rozumné míře předvídat trestnost svého jednání a možnost regulovat své chování, resp. předvídat právní důsledky svých činů, a to nejen pokud jde o osoby trvale žijící v dané obci, ale každého, kdo se na jejím takto regulovaném území nachází.

Pokud jde o otázku prevence před přestupky, kterou ve svém vyjádření akcentovalo město Litvínov, pak Ústavní soud upozorňuje na pravomoc strážníků obecní policie podle § 7 odst. 4 a 5 zákona č. 553/1991 Sb., o obecní policii, ve znění pozdějších předpisů, a příslušníků Policie České republiky podle § 10 odst. 5 zákona č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů, na základě které mohou tito použít přiměřeně k okolnostem odpovídající výzvy (jejíž neuposlechnutí je přestupkem), a tím předcházet případnému dokonání některého z přestupků, ke kterému by jednání „sedících“ osob bezprostředně směřovalo, a to v souladu s účelem citované právní úpravy.

K výroku nálezu uplatnili odlišné stanovisko soudci Ludvík David a Josef Fiala, k odůvodnění nálezu uplatnil odlišné stanovisko soudce Vladimír Sládeček.

 

Text nálezu sp. zn. Pl. ÚS 34/15 včetně disentů je dostupný PDF zde (484 KB, PDF).