Text nálezu Ústavního soudu I. ÚS 1849/08

11.03.2010

Ústavní soud rozhodl dne 18. února 2010 mimo ústní jednání bez

přítomnosti účastníků v senátu složeném z předsedy Vojena Güttlera a

soudců Františka Duchoně a Elišky Wagnerové (soudce zpravodaj) ve věci

ústavní stížnosti Z. H., zastoupeného JUDr. Milošem Tuháčkem,

advokátem se sídlem Převrátilská 330, 390 01 Tábor, proti rozsudku

Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 6. 2008 č. j. 1 As 32/2008-116, za

účasti Nejvyššího správního soudu jako účastníka řízení a Magistrátu

hlavního města Prahy jako vedlejšího účastníka řízení,

 

t a k t o :

 

I.                   Nerespektováním

příkazu obsaženého v čl. 4 odst. 4 Listiny základních práv a svobod

byla rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 6. 2008 č. j. 1 As

32/2008-116, porušena základní práva stěžovatele garantovaná čl. 11

odst. 1 a čl. 2 odst. 3 Listiny základních práv a svobod a čl. 6 odst. 1

Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.

 

II.                Proto se toto rozhodnutí ruší.

 

 

O d ů v o d n ě n í :

I.

1.

Ústavní stížností podanou včas (§ 72 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o

Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, dále jen „zákon o Ústavním

soudu“) a také co do ostatních náležitostí v souladu se zákonem o

Ústavním soudu [§ 30 odst. 1, § 72 odst. 1 písm. a) a § 75 odst. 1 a

contrario zákona o Ústavním soudu] se stěžovatel domáhal zrušení

v záhlaví uvedeného rozsudku Nejvyššího správního soudu.

2.

Napadeným rozsudkem byla zamítnuta kasační stížnost směřující proti

rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 11. 12. 2007 č. j. 2 Ca

10/2007–91. Rozsudkem soudu prvního stupně byla zamítnuta žaloba proti

rozhodnutí Magistrátu hl. m. Prahy ze dne 9. 11. 2005 č. j.

MHMP/246434/2005/DOP 04/Ci, jímž bylo potvrzeno rozhodnutí Úřadu městské

části Praha 1 ze dne 14. 9. 2005 č. j. R 652/2005. Tímto správním

rozhodnutím byla stěžovateli uložena pořádková pokuta ve výši 500 Kč za

to, že neuposlechl výzvy a dne 7. 9. 2005 se nedostavil k podání

vysvětlení, k němuž byl správním orgánem vyzván. Vysvětlení se mělo

týkat stěžovatelova jednání, v němž správní orgán spatřoval přestupek

na úseku dopravy a silničního hospodářství, kterého se měl stěžovatel

dopustit tím, že dne 6. 4. 2005 jako svolavatel řádně ohlášeného

shromáždění před sochou sv. Václava na Václavském náměstí umístil na

pozemní komunikaci dva zvukové reproduktory, čímž měl bez povolení

příslušného silničního správního úřadu užít pozemní komunikaci k jinému

účelu, než pro který je určena.

3. Nejvyšší správní soud

v obiter dictu napadeného rozhodnutí sice jednoznačně přisvědčil

stěžovateli, že předmětný skutek přestupek nezakládal, a správní orgán

tudíž nebyl oprávněn od stěžovatele a limine vysvětlení požadovat,

dovodil však, že pokud stěžovatel výzvy neuposlechl, je přesto

rozhodnutí o uložení pořádkové pokuty v souladu se zákonem.

4.

Stěžovatel je přesvědčen, že Nejvyšší správní soud v napadeném rozsudku

opomněl ústavněprávní dimenzi věci. V důsledku toho tento rozsudek

nerespektuje zásadu legality výkonu veřejné moci zakotvenou v ust. čl. 2

odst. 3 Ústavy České republiky a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a

svobod (dále jen „Listina“), čímž porušil stěžovatelovo právo na

ochranu majetku dle čl. 11 odst. 1 Listiny a nepřímo též právo

shromažďovací podle čl. 19 odst. 1 Listiny.

5. Podle stěžovatele

v sobě princip legality veřejné moci obsahuje též zákaz vynucovat

splnění nezákonných příkazů veřejné moci prostřednictvím pořádkových

opatření a sankcí. Jestliže Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že

k ozvučení shromáždění občanů není zapotřebí úředního povolení, měl

z něho vyvodit rovněž závěr, že je-li správním orgánem vedeno řízení o

přestupku spočívajícím v takovém jednání, jež by mělo být nepovoleným

zvláštním užíváním pozemní komunikace, nelze v tomto řízení, které a

limine postrádá zákonný podklad, ukládat svolavateli shromáždění sankce

za to, že správnímu orgánu pro jeho činnost neposkytl dostatečnou

součinnost, nebo jej k poskytnutí součinnosti donucovat pořádkovými

opatřeními. Nejvyšší správní soud však takové stanovisko dle stěžovatele

nezaujal, ústavněprávnímu posouzení se zcela vyhnul a způsobem, který

nelze než označit za nepříliš přesvědčivý a vypjatě formalistický,

dovodil, že účastníku řízení lze uložit pořádkovou pokutu za nedostatek

součinnosti i v případě, že toto řízení je vedeno v rozporu se zákonem.

6.

Nejvyšší správní soud pominul i stěžovatelem zdůrazňovanou skutečnost,

že nedostatek součinnosti neměl na další postup správního orgánu

nejmenší vliv, když ten přestupkové oznámení, aniž by provedl jakékoliv

další úkony, jako nedůvodné odložil, a jediným vyústěním tohoto řízení

byla pořádková pokuta uložená stěžovateli.

7. Stěžovatel

v ústavní stížnosti dále uvedl, že závěry napadeného rozsudku pokládá

za nesprávné. Jsou-li stát a jeho orgány vázány povinností zákonného

výkonu veřejné moci, nemají v případě, že vybočí mimo tento rámec a

počínají si v rozporu se zákonem, k dispozici ta pořádková opatření,

kterými by jinak mohly součinnost účastníků řízení vynucovat. Opačný

závěr by vytvářel situaci, kdy úřední svévoli je propůjčována stejná

autorita a stejná veřejnoprávní ochrana jako jednání právem

aprobovanému, a stěžovatel, který neučinil nic víc, než že využil svého

ústavně zaručeného práva shromažďovacího a na řádně ohlášené shromáždění

přivezl vlastní zvukovou aparaturu, aby je přiměřeným způsobem ozvučil,

by byl nyní potrestán nejen pořádkovou pokutou, ale musel by navíc nést

nemalé náklady řízení, když součástí řízení před obecnými soudy bylo i

projednání celkem dvou kasačních stížností. Byla-li výzva Úřadu městské

části Praha 1 nezákonná, nelze stěžovatele k jejímu splnění donucovat

ukládáním pořádkových pokut, a pokud již taková pokuta byla stěžovateli

uložena, je na místě rozhodnutí o jejím uložení zrušit, anebo mu pokutu

prominout.

8. S ohledem na tyto skutečnosti stěžovatel navrhl, aby Ústavní soud napadený rozsudek zrušil.

9.

Na základě výzvy Ústavního soudu se k podané ústavní stížnosti

vyjádřily Nejvyšší správní soud jako účastník řízení a Magistrát hl. m.

Prahy jako vedlejší účastník řízení.

10. Nejvyšší správní soud

ve svém vyjádření uvedl, že již v odůvodnění napadeného rozhodnutí

podrobně vysvětlil, proč shledal kasační stížnost nedůvodnou a ve shodě

s Městským soudem v Praze uložení pořádkové pokuty za souladné se

zákonem. Nejvyšší správní soud v odůvodnění vyložil smysl a účel

pravomoci správních orgánů při prověřování oznámení o přestupku a

současně objasnil, v čem je třeba spatřovat ztížení postupu správního

orgánu, které je nutným předpokladem pro uložení pořádkové pokuty podle §

60 odst. 2 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších

předpisů (dále jen „přestupkový zákon“). Nejvyšší správní soud vyjádřil

přesvědčení, že jasně, přesvědčivě a srozumitelně vyložil, proč

nepovažuje pro uložení pokuty za podstatné, zda případné následné

správní řízení skončilo se závěrem o spáchání přestupku či nikoliv.

Nejvyšší správní soud proto odkázal na odůvodnění napadeného rozhodnutí a

uvedl, že setrvává na názoru o správnosti tohoto rozhodnutí a jeho

souladnosti s ústavním pořádkem. Závěrem proto navrhl, aby Ústavní soud

podanou ústavní stížnost zamítl.

11. Magistrát hl. m. Prahy,

odbor dopravy, ve svém vyjádření konstatoval, že se ztotožňuje

s rozsudkem Nejvyššího správního soudu, a proto navrhuje, aby ústavní

stížnost byla v celém rozsahu zamítnuta.

II.

12.

Ústavní soud si k posouzení ústavní stížnosti vyžádal spis Městského

soudu v Praze sp. zn. 2 Ca 10/2007, v němž byl jako příloha dosud

založen rovněž správní spis Magistrátu hl. m. Prahy, resp. Úřadu Městské

části Praha 1.

13. Na č. l. 2 správního spisu je založen úřední

záznam ze dne 7. 4. 2005 vyhotovený vedoucím oddělení hlídkové služby

Policie České republiky, z něhož vyplývá, že stěžovatel nainstaloval

v průběhu ohlášené demonstrace „Za odvolání premiéra Grosse“ dne 6. 4.

2005 v 16.30 hod. u sochy sv. Václava dva reproduktory na kovových

stojanech a stojan s mikrofonem. Na dotaz hlídkujícího policisty, zda

disponuje povolením k záboru místa odkázal na probíhající jednání na

Magistrátu hl. m. Prahy, avšak po ukončení demonstrace v 19.10 hod.

povolení nepředložil a pouze reagoval tak, že z konzultace u primátora

vyplynulo, že povolení není třeba, pokud jde o ohlášenou demonstraci.

V úředním záznamu je dále konstatováno, že jednáním stěžovatele došlo

k porušení § 47 odst. 1 písm. g) zákona č. 200/1990 Sb. Na č. l. 1 je

založeno oznámení o přestupku učiněné Policií ČR a adresované Úřadu

městské části Praha 1, podle něhož je stěžovatel podezřelý ze spáchání

přestupku proti veřejnému pořádku dle § 47 odst. 1 písm. g)

přestupkového zákona. Jak dále vyplývá ze správního spisu, toto oznámení

bylo postoupeno Magistrátu města Zlín, v jehož obvodu měl stěžovatel

hlášen trvalý pobyt (č. l. 3), aby bylo následně vráceno zpět ÚMČ Praha 1

(č. l. 9). Úřad městské části si dále vyžádal stanovisko Magistrátu hl.

m. Prahy stran toho, zda shromáždění svolané stěžovatelem bylo ohlášeno

a zda v takovém případě se pro zábor vyžaduje povolení k zvláštnímu

užívání místní komunikace (č. l. 10). Dle vyjádření odboru dopravy

magistrátu hl. m. Prahy není svolavatel shromáždění zproštěn plnění

povinností vyplývajících ze zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních

komunikacích, ve znění pozdějších předpisů; umístění čehokoliv na

pozemní komunikaci proto vyžaduje povolení ke zvláštnímu užívání podle §

25 zákona o pozemních komunikacích (čl. 15). Ve spise je dále založena

výzva k podání vysvětlení adresovaná stěžovateli a doručená dne 16. 8.

2005 s upozorněním, že podle § 60 odst. 2 zákona č. 200/1990 Sb., o

přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, lze uložit pořádkovou pokutu

tomu, kdo se bez závažných důvodů na výzvu nedostaví, nebo kdo

bezdůvodně podání vysvětlení odmítá (čl. 21). Tuto výzvu správní orgán

zopakoval dopisem ze dne 14. 9. 2005. Stejné datum pak nese rozhodnutí

odboru správního ÚMČ Praha 1, kterým byla stěžovateli uložena pořádková

pokuta ve výši 500 Kč s odůvodněním, že se dne 7. 9. 2005 nedostavil na

výzvu k podání vysvětlení ve věci oznámení o přestupku na úseku dopravy,

čímž měl ztížit postup správního orgánu. Na základě odvolání

stěžovatele se uložením pořádkové pokuty zabýval odbor dopravy

Magistrátu hl. m. Prahy, který rozhodnutím ze dne 9. 11. 2005

č. j. MHMP/246434/2005/DOP 04/Ci odvolání zamítl a rozhodnutí orgánu

prvního stupně potvrdil. Z odůvodnění vyplývá, že se plně ztotožnil

s argumentací správního orgánu prvního stupně (čl. 30–34).

14.

Stěžovatel napadl dne 28. 11. 2005 rozhodnutí odvolacího správního

orgánu žalobou u Městského soudu v Praze, přičemž argumentoval

v podstatě obdobně jako v nyní podané ústavní stížnosti (č. l. 1–11

spisu městského soudu). Městskému soudu stěžovatel předložil právně

obdobné rozhodnutí žalovaného správního orgánu ve skutkově odlišné věci,

v níž správní orgán dospěl k opačnému právnímu závěru, totiž že

v případě, kdy je zřejmé, že přestupkové řízení bude zastaveno, nelze

pro nedostavení se k jednání ukládat pořádkovou pokutu.

15.

Městský soud v Praze nejprve žalobu stěžovatele odmítl z důvodu že

žaloba brojí toliko proti procesnímu rozhodnutí, které není

přezkoumatelné ve správním soudnictví (č. l. 36-37). Toto rozhodnutí

bylo na základě kasační stížnosti stěžovatele zrušeno rozsudkem

Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 6. 2007 sp. zn. 1 As 56/2006

(č. l. 74–77). V novém řízení městský soud žalobu věcně projednal a

rozsudkem ze dne 11. 2. 2007 zamítl (č. l. 91–100). Dospěl přitom

k závěru, že správní orgány se při uložení pořádkové pokuty nedopustily

nezákonnosti. V odůvodnění městský soud rozvedl, že výzvu k podání

vysvětlení může správní orgán využít ještě před zahájením řízení,

přičemž účelem je posouzení toho, zda k přestupku skutečně došlo a zda

ten, který byl oznámen jako přestupce, se přestupku dopustil. Teprve na

základě odpovědi těchto dvou otázek dle městského soudu správní orgán

zahajuje správní řízení. Jinak řečeno vysvětlení slouží k prověření

došlého oznámení a je povinností každého takové vysvětlení podat. Pokud

se stěžovatel bez závažného důvodu k podání vysvětlení nedostavil, bylo

uložení pořádkové pokuty v souladu se zákonem. Městský soud dospěl

k závěru, že postupem správních orgánů nebyla porušena ani ústavně

zaručená základní práva, a to ani právo shromažďovací, neboť dle

městského soudu toto právo v sobě nezahrnuje „právo instalace zvukové

techniky na pozemních komunikacích bez schválení příslušného orgánu,

neboť povinnost obstarat si takovéto povolení k instalaci techniky na

veřejném prostranství neomezuje sama o sobě shromažďovací právo občanům

dle článku 19 Listiny základních práv a svobod“.

16. Tento

rozsudek přezkoumal nyní napadeným rozsudkem Nejvyšší správní soud

(č. l. 116–120). V odůvodnění přitom uvedl, že z ust. § 60 odst. 2

přestupkového zákona vyplývá povinnost stěžovatele uposlechnout výzvy

správního orgánu a dostavit se k podání vysvětlení. Pokud zůstal

stěžovatel nečinný a k věci se nijak nevyjádřil, dospěl správní orgán

právem k závěru, že stěžovatel žádné závažné důvody pro odpírání

součinnosti nemá a uložení pořádkové pokuty bylo dle Nejvyššího

správního soudu na místě. Dle Nejvyššího správního soudu je nutným

předpokladem pro uložení pořádkové pokuty ztížení postupu správního

orgánu, byť není přímo znakem skutkové podstaty pořádkového deliktu dle §

60 odst. 2 přestupkového zákona. To, zda byl ztížen postup správního

orgánu, však nelze dovozovat ze skutečnosti, zda bylo následně zahájeno

přestupkové řízení, případně s jakým výsledkem. Dle Nejvyššího správního

soudu lze říci, že „postup správního orgánu bude ztížen všude tam, kde

správní orgán marně uplatní svou pravomoc a bezvýsledně vynaloží

prostředky mu dostupné. Není podstatné, zda se přitom dopustí omylu,

pokud je jeho jednání vedeno rozumným účelem.“ Dle názoru Nejvyššího

správního soudu „ve správním řízení platí zásada součinnosti správních

orgánů s účastníky řízení….Součinnost s osobami je na místě i mimo

řízení, tedy při jakémkoli úředním postupu; součinnost však není možná,

pokud nespolupracuje i druhá strana – tedy fyzická či právnická osoba.“

17.

Nejvyšší správní soud však na druhou stranu přitakal stěžovateli, pokud

jde o otázku práva na ozvučení jako součásti shromažďovacího práva, tj.

na rozdíl od městského soudu Nejvyšší správní soud je dle odůvodnění

napadeného rozsudku toho názoru, že samotné umístění ozvučení na pozemní

komunikaci nemůže být přestupkem. Tato otázka však dle Nejvyššího

správního soudu nemůže mít vliv na zákonnost rozhodnutí o pořádkové

pokutě.

18. Ústavní soud si v souladu s ust. § 44 odst. 2 zákona

o Ústavním soudu vyžádal od účastníků řízení souhlas s upuštěním od

ústního jednání, neboť dospěl k závěru, že od ústního jednání již nelze

očekávat další objasnění věci.

 

III.

19. Po provedeném řízení dospěl Ústavní soud k závěru, že ústavní stížnost je důvodná.

 

20.

Ústavní soud již v řadě svých nálezů potvrdil, že ústavní systém

v České republice vychází z principů materiálního právního státu. Již

v jednom ze svých prvních rozhodnutí (nález ve věci sp. zn. Pl. ÚS

19/93, N 1/1 SbNU 1, vyhl. pod č. 14/1994 Sb.) Ústavní soud odlišil

formální a materiální pojetí právního státu, přičemž jasně vyjádřil svou

afinitu k druhé z forem právního státu. Zatímco první forma je založena

na ryze procedurálním a formálním pojetí bez ohledu na obsah a účel

jednání státních orgánů, materiální právní stát je naopak založen na

určitých základních principech, které je třeba při výkonu státní moci

respektovat. Příklon k materiálnímu pojetí právního státu znamená, že

orgány veřejné moci jsou povinny se pohybovat nejen z hlediska

formálního v hranicích svých pravomocí a kompetencí stanovených ústavním

pořádkem a zákony, ale že výkon těchto pravomocí musí být také po

obsahové (materiální) stránce v souladu s určitými základními principy,

většinou vyjádřenými v ustanoveních ústavního pořádku, která garantují

základní práva a  vytvářejí hodnotovou bázi ústavního pořádku. V případě

výkonu pravomoci a kompetence orgánu veřejné moci je tedy podstatné

sledovat také účel, k němuž uplatnění pravomoci směřuje, jakož i

prostředky, jichž je přitom používáno.

 

21.

V podmínkách materiálního státu nemůže být výkon veřejné moci bezobsažný

ani bezúčelný; jinými slovy, z ústavního hlediska nelze aprobovat a

tolerovat výkon veřejné moci, která je prostým uplatněním formálně

předvídaného oprávnění orgánu veřejné moci bez toho, že by byl

vysledovatelný zákonem předvídaný a racionální účel, k němuž konkrétní

výkon svěřené pravomoci směřuje. Pouze v tomto materiálním smyslu je

třeba interpretovat též čl. 2 odst. 2 Listiny, podle něhož lze státní

moc uplatňovat v případech a mezích stanovených zákonem a způsobem,

který stanoví zákon. Zvolený způsob výkonu veřejné moci, který s sebou

nese zásah do základních práv osob, musí též vždy obstát z hlediska

principu proporcionality.  Ten je derivátem principu právního státu

založeného na úctě k právům a svobodám člověka a občana (materiální

právní stát), jímž má Česká republika být podle čl. 1 odst. 1 Ústavy,

který se uplatní komplementárně k čl. 4 odst. 1 Listiny, podle něhož

mohou být povinnosti ukládány na základě zákona, v jeho mezích a při

zachování základních práv a svobod.

 

22. Orgán veřejné

moci proto vykonává určitou pravomoc a kompetenci ultra vires nejen

tehdy, jedná-li mimo formálně zákonem stanovený rámec pravomocí a

kompetencí, ale materiálně též tehdy, pokud svým jednáním nesleduje

určitý předvídatelný a racionálně zdůvodnitelný účel, pro který mu byla

určitá pravomoc a kompetence svěřena, resp. tehdy, narušuje-li svým, byť

o zákon se opírajícím postupem, základní práva dotčených osob více, než

je nezbytně nutné k tomu, aby byl ještě dosažen zákonem stanovený účel.

Ukládá-li na základě zákona orgán veřejné moci soukromým osobám

povinnosti, a tím omezuje jejich základní práva, musí přesto dbát na to,

aby zcela nepopřel samotnou podstatu toho kterého základního práva nebo

jeho smysl. Omezení nelze užít k jiným, než zákonem předvídaným účelům

(čl. 4 odst. 4 Listiny). Tak základní práva zpětně omezují svá,

formálním zákonem předvídaná, omezení.

 

23. Jak již

Ústavní soud ve své dřívější judikatuře uvedl, nejsou shora uvedená

ustanovení Listiny a Ústavy (čl. 2 odst. 2 a čl. 4 odst. 1 Listiny a čl.

1 odst. 1 Ústavy toliko programovými či kompetenčními normami, nýbrž

mají i další dimenzi - totiž garanci autonomního postavení jednotlivce

vůči veřejné moci (srov. například nález sp. zn. I. ÚS 113/04, N 63/33

SbNU 129). Správní řízení nemůže být v demokratickém právním státě

ovládáno zásadou „součinnosti správních orgánů s účastníky řízení“

(kontaktáž účastníků řízení ze strany správního orgánu vyloučit nelze,

její odmítnutí však nelze sankcionovat), neboť žádnou spolupráci

v obecném smyslu tohoto slova, nelze vynucovat ukládáním sankcí.

Svobodný jednotlivec, jako součást občanské společnosti, nemůže být

v právním státě partnerem správního orgánu vykonávajícího vrchnostenská

oprávnění. Má naopak povinnost se takovým opatřením podrobit, jsou-li

vykonávána řádně, tj. nejde-li o exces. Tak také nelze pokutovat osobu,

která odmítne podat správnímu orgánu vysvětlení v případě, kdy je

zřejmé, že by jím, byť i jen teoreticky, mohla přispět ke svému postihu

za přestupek (k zákazu sebeobvinění viz rozhodnutí Evropského soudu pro

lidská práva Marttinen v. Finsko (stížnost č. 19235/03). V této věci

soud uvedl, že stěžovatel se může dovolávat ust. čl. 6 odst. 1 Úmluvy

ohledně uložení správní pokuty, přičemž jediným účelem účasti

stěžovatele před orgánem bylo poskytnutí informací a žádný jiný účel

jeho vymáhaná účast neměla. Jinak řečeno - veřejná moc vykonává

pravomoci a kompetence, jimž je jednotlivec zásadně povinen se

podrobovat, ovšem za předpokladu, že jsou vykonávány souladně

s požadavky plynoucími právě z čl. 2 odst. 2 a čl. 4 odst. 1 Listiny a

čl. 1 odst. 1 Ústavy, ve shora uvedeném materiálním rozměru jejich

působení a při dodržení požadavku plynoucího z principu přiměřenosti.

Pokud výkon veřejné moci takové požadavky nesplňuje, jde o excesivní

vybočení z mezí daných ústavním pořádkem. Jednotlivec není povinen

vykonat takovou uloženou povinnost, která je v rozporu s příkazem

plynoucím z čl. 4 odst. 4 Listiny.

24. Přirozeně, že nelze

v praktickém životě vyloučit situaci, kdy při výkonu veřejné moci jedná

její orgán v omylu, ať už skutkovém či právním, v jehož důsledku se

dopouští excesu (jednání ultra vires). Existence omylu však rozhodně

nemůže být důvodem pro ospravedlnění excesu. Omyl veřejné moci nelze

nikdy interpretovat v neprospěch jednotlivce tak, že tento je přesto

povinen (i za použití donucení v podobě sankcí) se výkonu pravomoci,

pohybující se ovšem ultra vires, podrobit.

25. Pro naznačené

případy je právě vytvořen celý systém opravných prostředků. Z důvodů

základního práva na soudní přezkum správních rozhodnutí zasahujících do

základních práv (čl. 36 odst. 2 Listiny) a z povinnosti obecných soudů

poskytovat ochranu základním právům (čl. 4 Ústavy) je patrno, že se

právě od soudů očekává, že případný exces, resp. jeho následky ve sféře

základních práv jednotlivce neprodleně odstraní. V jiné věci (nicméně

z hlediska vertikálnosti vztahu veřejná moc - jednotlivec analogické a

nadto nelze přehlédnout autonomní hodnocení klasifikace věci jako

trestní obvinění ze strany Evropského soudu pro lidská práva – viz Engel

v. Nizozemí, 1976, Öztürk v. SRN, 1984, Lauko proti Slovensku, 1998, a

Kadubec proti Slovensku, 1998), k tomu Ústavní soud poznamenal, že

„orgány činné v trestním řízení [jsou] nadány řadou procesních

pravomocí, jež umožňují a usnadňují průběh trestního řízení, které ovšem

nemohou vykonávat mechanicky. Vždy je třeba využití procesních

institutů zvažovat z pohledu proporcionality zásahu do základních práv

obviněného. Prostředky trestního procesu, které nezřídka vedou k omezení

základních práv obviněného, proto také nelze posuzovat zcela izolovaně,

ale pouze v kontextu účelu jejich použití, jímž je odhalení a

potrestání pachatele trestné činnosti. Pokud se v kterékoliv fázi

trestního řízení ukáže, že tento účel nemůže být naplněn, neboť obviněný

se trestné činnosti nedopustil, a podezření orgánů činných v trestním

řízení bylo zcela liché, je třeba za vadné považovat veškeré úkony,

které byly v trestním řízení provedeny, tj. případně včetně prostředku

vedoucího k omezení osobní svobody, jímž je vazba….na jednu stranu je

jistě povinností orgánů činných v trestním řízení vyšetřovat a stíhat

trestnou činnost, na druhou stranu se stát nemůže zbavit odpovědnosti za

postup těchto orgánů, ukáží-li se jejich předpoklady jako mylné a

nesprávné. Má-li být totiž jednotlivec povinen se takovým úkonům vůbec

podrobit, musí v podmínkách materiálního právního státu existovat

garance, že v případě prokázání, že trestnou činnost nespáchal, dostane

se mu odškodnění za veškeré úkony, kterým byl ze strany státu

neoprávněně podroben. Pokud by taková perspektiva neexistovala, nebylo

by možné trvat na povinnosti jednotlivce taková omezení v rámci

trestního stíhání snášet.“ (nález sp. zn. II. ÚS 590/08, dostupný

v elektronické databázi rozhodnutí NALUS, http://nalus.usoud.cz ).

 

IV.

26.

V projednávané věci dospěl Ústavní soud k závěru, že je třeba

postupovat obdobně jako ve věci výše uvedené, neboť v obou případech

orgány veřejné moci (zde Úřad městské části Praha 1 a jemu nadřízený

Magistrát hl. m. Prahy) vykonávaly svá formální oprávnění, materiálně

nazíráno, ultra vires. Správnímu orgánu mělo být prima facie zřejmé, že

jednání stěžovatele oznámené orgány Policie ČR z místa demonstrace

nemůže naplňovat po právní stránce znak přestupku, a to proto, že

umístění reproduktorů na komunikaci je součástí výkonu shromažďovacího

práva. Podstatné je přitom právě to, že takový závěr plynul prima facie

ze samotného oznámení skutku Policií ČR a dále, samozřejmě, ze znalostí

právního řádu, resp. ústavního pořádku České republiky, bez toho, že by

bylo třeba provádět další dokazování, resp. apriorní, tj. před zahájením

řízení prováděné objasňování věci. I takové apriorní řízení, anebo

právě ono, je velmi způsobilé přivodit poruchu v základních právech

osoby, která má podat vysvětlení. Uložení pořádkového opatření

(pořádkové pokuty) jen z důvodu nedostavení se k podání vysvětlení (tj.

k podání informací) je v oblasti správního trestání vyloučeno, neboť je

zapotřebí přísně respektovat i princip zákazu sebeobviňování či

sebeusvědčování, který plyne z interpretace čl. 6 odst. 1 Úmluvy o

lidských právech a základních svobodách.

27. Proto je Ústavní

soud přesvědčen, že pokuta uložená za neuposlechnutí předvolání

stěžovatele k podání vysvětlení nesledovala a ani nemohla sledovat

racionální a ústavně aprobovatelný účel. Ve světle vyložených principů

materiálního právního státu, nebylo možno stěžovatele pokutami donucovat

k podání informací, byl-li policií označen za jediného možného

pachatele přestupku. Jinak řečeno, v podmínkách materiálního právního

státu je povinností orgánu veřejné moci před tím, než uplatní zákonem

obecně vymezené oprávnění uložit jednotlivci povinnost, aby věc posoudil

s ohledem na konkrétní okolnosti případu v danou chvíli mu již známých a

zvážil, zda vůbec v konkrétní situaci smí obecně mu svěřené oprávnění

uplatnit, a bude-li to možné, musí posoudit, zda jeho uplatněním lze

naplnit účel, k němuž jeho oprávnění směřuje. To jistě neznamená, že si

má správní orgán toliko na základě oznámení o přestupku učinit konečný

závěr o tom, zda se čin stal, kdo za něj odpovídá a zda jím byla

naplněna skutková podstata přestupku, avšak nemůže uložit jednotlivci

povinnost a vynucovat ji pomocí sankcí tehdy, je-li – jak svrchu uvedeno

– prima facie zřejmé, že oznámené jednání přestupkem být nemůže, neboť

oznámeným skutkem šlo naopak o výkon ústavně zaručeného základního práva

shromažďovacího. Takové jednání je nejen vybočením z mezí čl. 1 odst. 1

Ústavy, čl. 2 odst. 2 a čl. 4 odst. 1 Listiny, nýbrž je to postup,

který odporuje příkazu, který pro výkon veřejné moci plyne z ustanovení

čl. 4 odst. 4 Listiny, podle kterého omezení základních práv musí šetřit

jejich podstatu a smysl a omezení nelze užívat k jiným účelům, než pro

které byla stanovena, což lze označit za postup svědčící výkonu tak

závažné a zakázané libovůle, že je možné jej zároveň označit za jednání

vykazující vůči jednotlivci znaky jednání šikanózního.

28.

Ústavní soud proto považuje za přijatelný výsledek ten, který byl

stěžovatelem dokládán k žalobě podané Městskému soudu v Praze, v podobě

rozhodnutí žalovaného Magistrátu hl. m. Prahy ze dne 30. 6. 2003 č. j.

MHMP 83608/2003/B/Per-86, učiněného v jiném řízení, s jinými účastníky a

v situaci již zahájeného správního řízení. Nicméně Ústavní soud má za

to, že závěry v tomto rozhodnutí vyslovené se vztahují též na postup

před zahájením řízení, kdy si správní orgán toliko prověřuje oznámení a

činí o něm předběžný úsudek. V odůvodnění tohoto rozhodnutí je jasně

uvedeno, že v případě, kdy je zřejmé, že řízení bude zastaveno, není na

místě účastníka, který se na výzvu před správní orgán nedostavil,

sankcionovat pořádkovou pokutou. K tomu Ústavní soud dodává, že

vyplývá-li z dosud již zjištěných skutečností závěr, že předvolaný je

pravděpodobným pachatelem přestupku, je vynucování jeho přítomnosti za

účelem poskytnutí výpovědi, a to pomocí sankcí, problematické z důvodů

porušení jeho práva garantovaného mu čl. 6 odst. 1 Úmluvy.

29.

Pokud správní orgány a ani Městský soud v Praze nerozpoznaly působení

základního práva shromažďovacího, jakož i práva na spravedlivý proces (v

aspektu zákaz sebeobvinění či sebeusvědčení), postupovaly v důsledku

toho vůči stěžovateli do té míry excesivně, že nejen vybočily svým

jednáním z mezí daných čl. 2 odst. 2 a čl. 4 odst. 1 Listiny a čl. 1

odst. 1 Ústavy, ale přímo porušily čl. 4 odst. 4 Listiny. Bylo na

Nejvyšším správním soudu, aby výkonem své ústavní povinnosti situaci

napravil a porušení základních práv stěžovatele odstranil. To však

neučinil. Tak pokračoval a navíc soudně stvrdil porušení základních práv

stěžovatele, když se omezil na poměrně formalistické a navíc

nekonzistentní odůvodnění svého postupu (rozpoznání alespoň působení

shromažďovacího práva, avšak nevyvození nutných důsledků v posouzení

postupu správního orgánu, když už základní právo stěžovatele na

spravedlivý proces zůstala nerozpoznáno, byť ochrana nebyla poskytnuta

ani jednomu z nich).

30. Lze proto souhrnně uzavřít, že Nejvyšší

správní soud napadeným rozsudkem nerespektoval ústavní příkaz obsažený

v čl. 4 odst. 4 Listiny a v konečném důsledku potvrdil porušení

vlastnického práva stěžovatele, které mu garantuje čl. 11 odst. 1

Listiny, neboť rozhodnutím správních orgánů, do nichž vyústilo jejich

protiústavní jednání, byla stěžovateli uložena pokuta, která přirozeně

znamená protiústavní umenšení stěžovatelova majetku, a dále

stěžovatelovo právo na svobodnou a autonomní vůli, garantované čl. 2

odst. 3 Listiny, jakož i právo na spravedlivý proces v aspektech

garantovaných čl. 6 odst.1 Úmluvy.

 

31. S ohledem na

shora uvedené závěry Ústavní soud ústavní stížnosti podle ustanovení §

82 odst. 2 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění

pozdějších předpisů, vyhověl a napadený rozsudek Nejvyššího správního

soudu podle ustanovení § 82 odst. 3 písm. a) citovaného zákona zrušil.

 

P o u č e n í :  Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat (§ 54 odst. 2 zákona o Ústavním soudu).

 

V Brně dne 18. února 2010

 

 

                                                                                                                                                                    

Vojen Güttler

                                                                                                                                                                    

předseda senátu