Text nálezu Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 2048/09

12.11.2009

Ústavní soud rozhodl dne 2. 11. 2009 v

senátu složeném z předsedy senátu Jiřího Nykodýma a soudkyň Dagmar

Lastovecké a Elišky Wagnerové (soudce zpravodaj) ve věci ústavní

stížnosti stěžovatele A.K., zastoupeného Mgr. Matejem Dvořákem,

advokátem se sídlem Národní 25, 110 01 Praha 1, směřující proti rozsudku

Okresního soudu v Mladé Boleslavi ze dne 30. 10. 2008 č. j. 8 C

269/2008-39 a rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 8. 4. 2009 č. j.

26 Co 69/2009-74, za účasti Okresního soudu v Mladé Boleslavi a

Krajského soudu v Praze jako účastníků řízení,

 

t a k t o :

 

I.         Rozsudkem

Okresního soudu v Mladé Boleslavi ze dne 30. 10. 2008 č. j. 8 C

269/2008-39 a rozsudkem Krajského soudu v Praze ze dne 8. 4. 2009 č. j.

26 Co 69/2009-74 bylo porušeno základní právo stěžovatele na soukromý

život garantované v čl. 10 odst. 2 Listiny základních práv a svobod.

 

II.      Proto se tato rozhodnutí  r u š í .

 

 

O d ů v o d n ě n í :

 

I.

 

1.        Ústavní

stížností podanou k poštovní přepravě dne 31. 7. 2009 se stěžovatel

domáhal zrušení výše uvedených rozhodnutí, neboť měl za to, že jimi bylo

porušeno jeho základní právo na spravedlivý proces, vyplývající z ust.

čl. 90 Ústavy ČR a čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále

jen „Listina“), a právo na rovnost účastníků v řízení podle čl. 37

odst. 3 Listiny.

 

2.        Ústavní

stížnost je přípustná [§ 75 odst. 1 a contrario zákona č. 182/1993 Sb.,

o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o

Ústavním soudu“)], byla podána včas a splňuje i ostatní náležitosti

vyžadované zákonem [§ 30 odst. 1, § 72 odst. 1 písm. a) zákona o

Ústavním soudu].

 

3.        Stěžovatel

ve své ústavní stížnosti namítá, že postupem obecných soudů v rámci

řízení došlo k hrubému zásahu do jeho ústavně garantovaných práv. Obecné

soudy zamítly návrhy stěžovatele na doplnění dokazování pro

nadbytečnost v případě, kdy stěžovatel těmito důkazy chtěl a mohl

uplatnit svoji obranu proti žalobě a zejména vyvrátit skutečnosti

tvrzené v žalobě o vyklizení bytu. Tyto důkazy přitom měly zásadní

právní význam pro posouzení merita věci. Obecné soudy přitom vyhověly

návrhu na doplnění dokazování svědeckou výpovědí ze strany

žalobce-protistrany, která nepřinesla a ani nemohla přinést osvětlení

skutkových tvrzení žalobce. Okresní soud v Mladé Boleslavi se

nevypořádal s tvrzením ze strany stěžovatele, že nemá postaveno na

jisto, kdy došlo k faktickému podpisu nájemní smlouvy, a ani s dobrou

vírou stěžovatele, že mu svědčí nájemní právo k bytové jednotce.

Stěžovatel dále odkázal na nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 87/04 (N

75/37 SbNU 63), ve kterém Ústavní soud došel k závěru, že ustanovení §

39 o. z. je nutno vztahovat k dalším principům práva. Dopady ust. § 39

o. z. je nutno podle názoru stěžovatele ve shodě se závěry Ústavního

soudu omezit na nezbytné minimum cestou restriktivní interpretace a

aplikace, kladoucí důraz na rozumný výklad účelu konkrétního ustanovení,

s nímž se úkon ocitnul v rozporu. Z tohoto důvodu měly obecné soudy

vzít v úvahu zásady jako „pacta sunt servanta“, neboť bylo

skutečností, že stěžovatel svým chováním neporušil žádnou právní

povinnost, řádně platil nájem a řádně předmět nájmu užíval.

 

4.        K výzvě Ústavního

soudu se k ústavní stížnosti vyjádřil okresní a krajský soud.

Samosoudkyně i předsedkyně senátu odkázaly na odůvodnění obsažené

v jejich rozhodnutích. Vedlejší účastník, Obec Josefův Důl, se k ústavní

stížnosti nevyjádřil, a tak dal najevo, že se vzdává postavení

vedlejšího účastníka.

 

II.

 

5.        Ústavní

soud si k posouzení námitek a tvrzení stěžovatele vyžádal spis

Okresního soudu v Mladé Boleslavi sp. zn. 8 C 269/2008, z něhož zjistil

následující skutečnosti:

 

6.        Obec

Josefův Důl se domáhala žalobou vyklizení bytu, který je v jejím

výlučném vlastnictví. Tento byt byl předmětem nájemní smlouvy uzavřené

dne 1. 11. 2006 se stěžovatelem jako nájemcem. V této době (mezi

20. 10. 2006 do 2. 11. 2006) neměl mít podle jejího názoru bývalý

starosta Z.Š. právo uzavírat nájemní smlouvy, neboť jeho pravomoc byla

omezena s ohledem na ust. § 107 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o

obcích, v tehdy platném znění (č.l. 2). K dotazu soudu obec uvedla, že

otázka předmětného bytu byla řešena zastupitelstvem obce již v roce

2005, kdy 15. 12. 2005 bylo přijato usnesení, podle kterého se má

uzavřít smlouva o smlouvě budoucí nájemní (č.l. 16).

 

7.        Jak

vyplývá z usnesení obecního zastupitelstva č. 7/2005 ze dne

15. 12. 2005, obecní zastupitelstvo pověřilo starostu obce přípravou

smlouvy o smlouvě budoucí nájemní se stěžovatelem, a to za podmínek

schválených na zasedání zastupitelstva. Mezi základní body této smlouvy

patřilo to, že (a) budoucí nájemce zajistí současným uživatelům bytu č. 3

v domě čp. 34 a členům rodiny, kteří s ním žijí ve společné domácnosti,

náhradní ubytování odpovídající současné právní úpravě, (b) obec

zajistí cestou podání příslušného návrhu vyklizení rodiny G. do

adekvátních prostor v případě, že tak neučiní dobrovolně (exekuce,

soudní výkon rozhodnutí) a (c) nájemní smlouva bude uzavřena na dobu

neurčitou s výší současného aktuálního nájemného v bytech s regulovaným

nájemným (č.l. 17).

 

8.        V zápisu

z veřejného zasedání obecního zastupitelstva ze dne 29. 9. 2006 je

zmíněna žádost na odkoupení bytu čp. 34 byt č. 3 panem L.V. K tomu pan

B. připomenul, že zastupitelstvo schválilo nájemní smlouvu pro

stěžovatele při vyklizení bytu. Dále v zápisu uvedeno: „Pan Š.

přerušil veřejné zasedání – dotazy na p. K. – ceny jím koupených bytů

bez dluhů, vystěhoval nájemníky na vlastní náklady, nebyla možnost

koupit byty s dlužníky, zveřejňování veřejných schůzí. Pan Š. ukončil

debatu a zastupitelstvo zamítlo žádost p. V.L. (č.l. 23).“

 

9.        V protokolech pořízených z ústních jednání před soudem prvního stupně jsou obsaženy mj. :

a)

záznam výpovědi stěžovatele (č.l. 28), který uvedl, že po vyklizení

neplatičů vyhledal bývalého starostu Z.Š., který s ním bez přítomnosti

dalších osob podepsal nájemní smlouvu. Mělo k tomu dojít asi o den až

tři dny dříve než 1. 11. 2006. Na to usuzuje z toho, že si nevšiml žádné

předvolební agitace. Stěžovatel uvádí, že nevěděl nic o nějaké

proceduře při přidělování bytu, jinak by ji absolvoval. Nepodával proto

žádnou písemnou žádost obci o byt, ani nevěděl, že by se měl obrátit na

bytovou komisi a že by o přidělení bytu mělo rozhodnout zastupitelstvo.

b)

výpověď svědka O.P., současného místostarosty obce, který uvedl (č.l.

29), že běžný postup před uzavřením nájemních smluv na obecní byt byl

takový, že žádost o byt projednala bytová komise, ta jí buď doporučila

nebo ne a následně o bytu a uchazeči jednalo zastupitelstvo. To třeba

dalo nějaké podmínky a posléze pověřilo starostu k uzavření nájemní

smlouvy. Že existuje nájemní smlouva znějící na stěžovatele, se zjistilo

až v době, kdy byl nový starosta. Přidělení bytu žalovanému se předtím

nikdy v bytové komisi ani na zastupitelstvu neprojednávalo. Svědek dále

uvedl, že když se na bývalém zastupitelstvu mluvilo o budoucí smlouvě

nájemní a hlasovalo se, byl přesvědčen, že se jedná o stěžovatelova

bratra P.K.. Ohledně něho se hlasovalo v minulém období ještě jednou,

když se schvaloval prodej bytů, resp. byty se prodávaly společnosti

Dumalasová, za kterou vystupoval P.K..

c)

usnesení o tom, že další dokazování nebude prováděno (č.l. 30), když

právní zástupce stěžovatele navrhl výslech bratra stěžovatele P.K.,

který by měl vysvětlit, jak jednal se zastupitelstvem, dále navrhl

výslech bývalého starosty Š. Usnesení soud odůvodnil tak, že se jedná o

otázky právní a navrhované důkazy pokládá za nadbytečné.

 

10.    Rozsudkem

okresního soudu byla stanovena povinnost stěžovatele vyklidit předmětný

byt (č.l. 39nn.). Nalézací soud měl za prokázané, že dne 1. 11. 2006

byla podepsána nájemní smlouva. Toto datum spadalo do období mezi

volbami do obecních zastupitelstev (20.-21. 10. 2006) a ustavující

schůzí nového zastupitelstva (2. 11. 2006). V obci Josefův Důl se nevolí

rada obce, a proto podle ust. § 99 odst. 2 zákona o obcích vykonával

její pravomoci starosta, a to v rozsahu daném ust. § 102 odst. 4 tohoto

zákona. Během řádného volebního období bylo plně v kompetenci starosty

obce uzavřít nájemní smlouvu. Jinak tomu ale bylo podle názoru obecného

soudu v přechodném období po volbách 20.-21. 10. 2006. Tehdejší právní

úprava počítala s fungováním starosty s omezenými pravomocemi až do doby

konání ustavujícího zasedání nového obecního zastupitelstva. V tomto

období měl mít starosta jen některé pravomoci rady, nikoliv pravomoc

uzavírat nájemní smlouvy. Podle obecného soudu nebylo v pravomoci

starosty nájemní smlouvu uzavřít. Pokud tak starosta učinil, jednal

v rozporu se zákonem a na tento právní úkon je nutno nahlížet jako na

úkon od samého počátku neplatný (č.l. 42). Daný právní úkon stíhá sankce

absolutní neplatnosti podle ust. § 39 občanského zákoníku. Přestože

stěžovatel možná nevěděl o překročení pravomoci starosty v přechodném

období, s ohledem na zákonná ustanovení tak však vědět měl a mohl.

Z tohoto důvodu se požadavek na vyklizení předmětného bytu jeví jako

opodstatněný.

 

11.    Proti

rozhodnutí okresního soudu podal stěžovatel dovolání (č.l. 48nn.), ve

kterém uvedl, že starosta obce v tomto konkrétním případě nerozhodoval o

uzavření nájemní smlouvy, nýbrž jen vykonával rozhodnutí zastupitelstva

obce, které uzavření nájemní smlouvy mezi obcí a stěžovatelem schválilo

dávno před samotným jejím podpisem. Stěžovatel byl v dobré víře, že

uzavřená nájemní smlouva je řádným a platným dokumentem, na základě

kterého mu vzniká právo užívat předmět nájmu. Stěžovatel pak připomíná,

že až do roku 2008 neměla obec sebemenších výhrad k užívání předmětu

nájmu ze strany stěžovatele a nikdy platnost nájemní smlouvy nenapadala.

Poukazuje-li obec na neplatnost nájemní smlouvy, je k tomu třeba dodat,

že tuto neplatnost sama zapříčinila, přičemž platí zásada, že ten, kdo

neplatnost právního úkonu způsobí, nemůže se jí následně sám domáhat.

 

12.    Obec

Josefův Důl ve svém vyjádření k odvolání stěžovatele uvedla (č.l.

56nn.), že rozhodnutí zastupitelstva se netýkalo schválení uzavření

nájemní smlouvy ani smlouvy o smlouvě budoucí nájemní s osobou

stěžovatele jako nájemce nebo budoucího nájemce. Se stěžovatelem nebyla

uzavřena smlouva o smlouvě budoucí nájemní k předmětnému bytu. Podle

názoru obce stěžovatel nemohl být v dobré víře, když uzavření nájemní

smlouvy neprošlo v obci ani běžným postupem, tj. nedošlo k rozhodnutí

bytové komise. Nové vedení obce nemělo žádný důvod zkoumat platnost

nájemní smlouvy do okamžiku, než se stěžovatel sám dostavil na obec a

začal se zajímat o možnosti odkupu bytu a začal na obec dávat žádosti o

opravu bytu apod. Ust. § 40a o. z. stanovující, že se neplatnosti nemůže

dovolávat ten, kdo ji sám způsobil, platí jen pro neplatnost právního

úkonu dle ust. § 39 o. z.; v případě neplatnosti absolutní se podle

názoru obce tato zásada neuplatní.

 

13.    Krajský

soud rozsudek soudu I. stupně potvrdil (č.l. 74nn.). Podle jeho názoru

provedl nalézací soud dokazování v rozsahu dostačujícím pro učinění

potřebných skutkových zjištění. I podle názoru odvolacího soudu nemohly

výpovědi stěžovatelem navržených svědků otázku uzavření nájemní smlouvy

skutkově objasnit. Odvolací soud uvedl, že hodnota navrženého svědectví

bratra stěžovatele je snížena co do věrohodnosti právě s ohledem na

sourozenecký vztah. I v případě bývalého starosty svědka Š. je jeho

věrohodnost snížena, neboť v jeho zájmu je, aby důkazní situace vyzněla

ve prospěch platnosti smlouvy, tj. ve prospěch stěžovatele. Stěžovateli

se rovněž nepodařilo prokázat, že by vůle obce k uzavření posuzované

nájemní smlouvy byla vytvořena rozhodnutím zastupitelstva obce.

Z předložených zápisů ze zasedání zastupitelstva nelze totiž závazné

rozhodnutí zastupitelstva o uzavření nájemní smlouvy s ním dovodit.

Jediná zmínka člena zastupitelstva B. uvedený závěr nepotvrzuje, a

naopak jej vyvrací výpověď svědka P.. Nalézací soud správně dovodil, že

bývalý starosta obce neměl pravomoc k uzavření nájemní smlouvy ohledně

předmětného bytu, a tak se jedná o absolutně neplatný právní úkon, vůči

kterému se nelze domáhat aplikace ust. § 40a věta druhá o. z. Proto byl

rozsudek soudu I. stupně jako věcně správný potvrzen.

 

14.    Podle

ust. § 44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu může Ústavní soud se

souhlasem účastníků upustit od ústního jednání, nelze-li od tohoto

jednání očekávat další objasnění věci. Účastníci souhlas poskytli a od

ústního jednání bylo upuštěno.

III.

 

15.    Ústavní soud dospěl k závěru, že ústavní stížnost je důvodná.

 

16.    Ústavní

soud ustáleně judikuje, že jeho úkolem je jen ochrana ústavnosti (čl.

83 Ústavy ČR). Ústavní soud není povolán k přezkumu správnosti aplikace

podústavního práva a zasáhnout do rozhodovací činnosti obecných soudů

může jen tehdy, shledá-li současně porušení základního práva či svobody

[§ 82 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu]. Ústavní soud ve svých

četných rozhodnutích zřetelně definoval podmínky, při jejichž existenci

má vadná aplikace podústavního práva obecným soudem za následek porušení

základních práv či svobod jednotlivce. V řízení o ústavních stížnostech

lze vyčlenit případy konkurence norem jednoduchého práva, konkurence

interpretačních alternativ a konečně případy svévolné aplikace

jednoduchého práva (srov. např. nález Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 173/02, N 127/28 SbNU 95).

 

17.    Podle

čl. 1 odst. 1 Ústavy je Česká republika právním státem založeným na

úctě k právům a svobodám člověka a občana. Skutečnost, že Česká

republika patří do rodiny demokratických materiálně pojímaných právních

států, má významné implikace v oblasti interpretace a aplikace práva.

Princip právního státu je vázán na formální charakteristiky, které

právní pravidla v daném právním systému musí vykazovat, aby je

jednotlivci mohli vzít v potaz při určování svého budoucího jednání

(srov. O´Hood, Philips, Paul Jackson: Constitutional and Administrative

Law, 7. Edition, Sweet and Maxwell, London 1987, s. 33n.). Podle názoru

Ústavního soudu mezi základní principy právního státu patří princip

předvídatelnosti zákona, jeho srozumitelnosti a vnitřní bezrozpornosti

(srov. nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 77/06, N 30/44 SbNU

349, bod 36). Bez jasnosti a určitosti pravidel nejsou naplněny základní

charakteristiky práva, a tak nejsou ani uspokojeny požadavky formálního

právního státu. Každá právní úprava proto musí vyjadřovat respekt k

obecným zásadám právním (principům), jako je důvěra v právo, právní

jistota a předvídatelnost právních aktů, které strukturují právní řád

demokratického právního státu, resp. jsou z něj odvoditelné. Na právní

normy je nutno klást také požadavky obsahové, neboť v materiálním

právním státě založeném na myšlence spravedlnosti představují základní

práva korektiv, jak obsahu právních norem, tak i jejich interpretace a

aplikace. Proto je úkolem soudce v podmínkách materiálního právního

státu nalézt řešení, které by zajišťovalo maximální realizaci základních

práv účastníků sporu, a není-li to možné rozhodnout v souladu s obecnou

ideou spravedlnosti, resp. dle obecného přirozenoprávního principu (viz

nález sp. zn. I. ÚS 353/04 N 124/37 SbNU 563).

 

18.    Základním

atributem právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy ČR) je respekt k

základním právům jednotlivce a jejich ochrana. Státní moc je oprávněna

zasahovat do základních práv pouze ve výjimečných případech, a to tehdy,

pokud jednotlivec svými projevy (včetně projevů volních, které mají

odraz v konkrétním jednání) zasahuje do práv třetích osob nebo pokud je

takový zásah ospravedlněn určitým ústavně chráněným veřejným zájmem.

Vždy však musí jít jen o nezbytné proporcionální omezení příslušného

základního práva (srov. nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 557/05, N

116/46 SbNU 99).

 

19.    Zcela

zvláštní respekt a ochranu požívá v liberálních demokratických státech

základní právo na nerušený soukromý život osoby (čl. 10 odst. 2

Listiny). Právo na nedotknutelnou soukromou sféru je úhelným kamenem

liberální tradice, na které stojí základy moderní politiky i moderního

práva, která rovněž stála u zrodu moderních idejí základních práv a

svobod. Zajištění autonomní sféry jednotlivce je nejspolehlivější

zárukou individuální nezávislosti a lidské svobody. Pod ochranu práva na

nerušený soukromý život spadá ve shodě s judikaturou Evropského soudu

pro lidská práva též ochrana obydlí, tj. místa, kde osoba bydlí nebo

vykonává svoji profesionální činnost (srov. Sudre, F. Mezinárodní a

evropské právo lidských práv. Brno: Doplněk, 1997, s. 184nn., viz např.

Gillow proti Spojenému království, 1986). Základní právo na nerušený

soukromý život jako subjektivní veřejné právo se upíná k osobám, nikoli

k věcem, a proto není rozhodné, zda osoba své obydlí vlastní, nebo je

užívá z titulu nájmu.

 

20.    Mezi

základní ústavní principy patří princip důvěry občana v právo. Ústavní

soud v mnoha svých rozhodnutích konstatoval (srov. např. nález Ústavního

soudu sp. zn. I. ÚS 163/02, N 169/35 SbNU 289 či nález sp. zn. I. ÚS 544/06 dostupný na http://nalus.usoud.cz ),

že důvěra jednotlivce v rozhodovací činnost orgánů státu, ať už jde o

rozhodování orgánů moci zákonodárné, výkonné či soudní je jedním ze

základních atributů právního státu.

 

21.    V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 21/96 (N 13/7 SbNU 87) Ústavní soud konstatoval: „Soud

není absolutně vázán doslovným zněním zákonného ustanovení, nýbrž se od

něj smí a musí odchýlit v případě, kdy to vyžaduje ze závažných důvodů

účel zákona, historie jeho vzniku, systematická souvislost nebo některý z

principů, jenž mají svůj základ v ústavně konformním právním řádu jako

významovém celku.“ Jedním z těchto principů je bezpochyby princip

ochrany důvěry v právo. Ten je nutno aplikovat jako korektiv, který má

v procesu interpretace a aplikace práva dopomoci nalezení spravedlnosti,

které by nebylo učiněno za dost, pokud by orgány aplikující právo

postupovaly formalisticky. Přepjatý formalismus vede totiž jen

k sofistikovanému zdůvodnění zjevné nespravedlnosti (srov. např. nález

sp. zn. III. ÚS 127/96, N 68/5 SbNU 519). Pokud je právní předpis

nejednoznačný, je třeba jej ve shodě se zásadou ochrany důvěry v právo

interpretovat tak, aby byla v maximální míře respektována základní práva

osoby, hledající jejich ochranu před soudem. Ochranu důvěry v právo je

nutno chápat jako právně-etický příkaz, kterým je materiálně-právní stát

(resp. veřejná moc v podmínkách materiálně-právního státu) vázán.

Spočívá v ochrany hodné důvěře osob v jednání veřejné moci. Platí-li, že

je v materiálně-právním státu na právo kladen požadavek jasnosti a

pokud možno jednoznačnosti tak, aby byl navozen stav právní jistoty o

tom, co právo jest, není možné, aby byl nejasný a nejednoznačný právní

předpis vykládán tak, že skrze jeho interpretaci budou nepředvídatelně

porušena základní práva osob, na něž byl právní předpis takto aplikován.

Takový způsob výkladu právního předpisu by se totiž dostal do rozporu

s ústavními principy jako je předvídatelnost práva, ochrana důvěry

v právo a princip právní jistoty, které jsou odvoditelné z konceptu

materiálního právního státu.

 

22.    Výše

uvedené principy je nutno vztahovat k veškerému jednání veřejné moci,

tj. i k jednání místní samosprávy. Místní samosprávu je přitom nutno

považovat za „nezastupitelnou složku rozvoje demokracie. Místní

samospráva je výrazem práva a schopnosti místních orgánů, v mezích

daných zákonem, v rámci své odpovědnosti a v zájmu místního obyvatelstva

regulovat a řídit část veřejných záležitostí“ (nález Ústavního

soudu sp. zn. Pl. ÚS 1/96, N 120/6 SbNU 369). Schopnost regulovat a

řídit část veřejných záležitostí umožňuje Ústava „prosadit mimo jiné

tím, že zakládá právní subjektivitu územních samosprávných celků

a počítá s tím, že samosprávné subjekty mají vlastní majetek a hospodaří

podle vlastního rozpočtu (čl. 101 odst. 3)“ (nález Ústavního soudu

sp. zn. Pl. 34/02, N 18/29 SbNU 141). Hospodaření se svým majetkem

samostatně na vlastní účet a vlastní odpovědnost je atributem samosprávy

(srov. nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 5/03, N 109/30 SbNU 499).

Jinak řečeno, obce „jsou současnou zákonnou úpravou koncipovány jako

základní územní samosprávná společenství občanů, s povahou veřejnoprávní

korporace, která má vlastní majetek. Obec vystupuje v právních vztazích

svým jménem a nese odpovědnost z těchto vztahů vyplývající“ (srov.

Průcha, P. Správní právo-obecná část. Brno: Doplněk, 2007, s. 204).

Právě dispozice s vlastním majetkem a zdroji je tzv. ekonomickým

základem samosprávy obcí. Protože však jde v případě obcí o entity

veřejné moci, podléhá jejich jednání, a to i v horizontálních

(soukromoprávních) vztazích, zákonným reglementacím.

 

23.    Působnost

obce je realizována orgány obce. Nejvyšším samosprávným orgánem

a zastupitelským sborem je zastupitelstvo, od něhož je odvozováno

postavení dalších orgánů obce, mezi něž patří rada obce, starosta a

obecní úřad. Rada obce je výkonným orgánem pro oblast samostatné

působnosti (srov. Průcha, P. Správní právo-obecná část. Brno:

Doplněk, 2007, s. 212). Jakkoliv si zastupitelstvo obce může vyhradit

další pravomoci v samostatné působnosti obce, nemůže si vyhradit

pravomoci vyhrazené radě obce podle § 102 odst. 2 (srov. ust. § 84 odst.

4 zákona o obcích), což je reflexe principu dělby moci na úrovni obce.

V ust. § 102 zákona o obcích jsou taxativním způsobem upraveny pravomoci

rady obce, které jsou jí zákonem výslovně vyhrazeny. Z toho vyplývá, že

pokud by si v praxi zastupitelstvo obce popř. jiný její orgán jako

např. starosta v rozporu s tímto zákonem atrahoval některou z pravomocí,

které jsou vyhrazeny radě, a v rámci této pravomoci vykonával její

působnost, jednalo by se o absolutně neplatné úkony, pokud by z povahy

věci přímo nevyplývala jejich nicotnost“ (Koudelka, Z., Ondruš, R.,

Průcha, P. Zákon o obcích-komentář. Praha: Linde, 2009, s. 345).

Starosta obce je pak orgánem obce, která reprezentuje obec navenek a

plní další úkoly zákonem o obcích. „Úkony, které vyžadují schválení

zastupitelstva obce, popřípadě rady obce, může starosta provést jen po

jejich schválení, jinak jsou tyto právní úkony od počátku neplatné

(Průcha, P. Správní právo-obecná část. Brno: Doplněk, 2007, s. 213).

Starostovi jsou svěřena oprávnění rady obce v obcích, kde se rada

nevolí. Jak totiž vyplývá z ust. § 99 odst. 2 zákona o obcích, v obcích,

kde má zastupitelstvo méně než 15 členů, vykonává pravomoci rady

starosta. Výjimkou jsou jen pravomoci výslovně uvedené v ust. § 102

odst. 4 zákona o obcích, ve znění dříve platném, které stanovilo, že v

obcích, kde starosta vykonává pravomoc rady obce (§ 99 odst. 2), je

zastupitelstvu obce vyhrazeno též rozhodování ve věcech uvedených v

odstavci 2 písm. c), d), f), j) a l).

 

IV. a) Pravomoc starosty

 

24.    Z výše

řečeného vyplývá (bod 23), že lze rozlišit mezi obcemi, v nichž

z důvodu neexistence rady vykonává výkonné kompetence starosta, a

většími obcemi, v nichž jsou výkonná oprávnění obce vykonávána jak radou

obce, tak starostou. Protože je ve výčtu oprávnění starosty v obcích,

kde není volena rada, obsažena i kompetence předvídaná v tehdejším ust. §

102 odst. 2 písm. m) zákona o obcích, tj. uzavírání nájemních smluv,

uzavírá nájemní smlouvy v tomto typu obcí starosta. Pravomoc uzavírat

nájemní smlouvy je možno považovat za příklad toho, kdy obec v právních

vztazích disponuje a nakládá se svým majetkem (viz bod 22). Obec Josefův

Důl patří mezi malé obce, v nichž se rada nevolí a její kompetence

vykonává starosta. Starosta je tak přímo ze zákona oprávněn uzavírat

nájemní smlouvy. Spornou otázkou v daném případě je, zda tuto kompetenci

mohl starosta realizovat v přechodném období mezi volbami do obecního

zastupitelstva a konáním ustavujícího zasedání obecního zastupitelstva.

Ústavní soud si proto musel položil otázku, zda ust. § 107 odst. 1 písm.

b) zákona o obcích, v tehdy platném znění, se vztahovalo i na obce,

v nichž kompetence rady vykonával starosta. Tato otázka je klíčová,

neboť z ní vychází argumentace obecných soudů o překročení pravomoci

starostou obce, mající za důsledek absolutní neplatnost právního úkonu –

uzavření nájemní smlouvy se stěžovatelem. Při výkladu uvedené právní

normy Ústavní soud postupoval ve shodě se standardními interpretačními

metodami a s ústavními principy, které je třeba uplatňovat při

interpretaci veřejného práva (bod 21). Jakkoliv jde v případě nájemní

smlouvy mezi obcí a stěžovatelem o vztah soukromoprávní, pro vyřešení

platnosti nájemní smlouvy se jako klíčová jevila otázka oprávnění

starosty či jeho absence uzavírat v přechodném období nájemní smlouvy,

což je otázka, která je řešena veřejným právem (zákonem o obcích).

 

25.    Podle

názoru obecných soudů nebyl starosta obce Josefův Důl oprávněn uzavřít

nájemní smlouvu (viz bod 10 a 13). Obecné soudy svůj výklad opřely o

znění ust. § 107 odst. 1 písm. b) zákona o obcích, v tehdy platném

znění, podle kterého dosavadní starosta v období ode dne voleb do

zastupitelstva obce, do dne konání ustavujícího zasedání nově zvoleného

zastupitelstva obce, vykonává pravomoci podle § 102 odst. 2 písm. a),

b), e), h), i), l), § 102 odst. 3 a § 103 odst. 4 zákona o obcích, s

výjimkou provádění rozpočtových opatření. Pravomoc starosty v přechodném

období vymezoval zákon dle obecných soudů taxativně, a protože mezi

nimi chybí písm. m), starosta oprávněním uzavřít nájemní smlouvu

nedisponoval (argument per eliminationem). Není-li pravomoc

starosty uzavírat nájemní smlouvy pro dané přechodné období výslovně

stanovena, vyplývá z toho podle názoru obecných soudů to, že pokud

starosta nájemní smlouvu uzavřel, jednal v rozporu se zákonem a jeho

právní úkon je absolutně, tedy od samého počátku, neplatný podle ust. §

39 o. z.

 

26.    Dle

názoru Ústavního soudu však obecné soudy pochybily, pokud vykládaly

ust. § 107 odst. 1 písm. b) zákona o obcích, v tehdy platném znění,

izolovaně. Z ust. § 99 odst. 2 téhož zákona totiž plyne, že v obcích,

v nichž se nevolí rada, vykonává oprávnění uzavírat nájemní smlouvy ve

smyslu ust. § 102 odst. 2 písm. m) zákona o obcích starosta.

Textualistický výklad izolovaného ust. § 107 odst. 1 písm. b) zákona o

obcích, v tehdy platném znění, za užití argumentu per eliminationem

bez ohledu na systematické souvislosti nezohledňuje skutečnost, že

zákon rozlišuje mezi obcemi, v nichž část působností obce vykonává rada,

část starosta, a obcemi, v nichž starosta vykonává veškeré kompetence

výkonného orgánu obce (viz bod 23 a 24). Ust. § 107 zákona o obcích,

v tehdy platném znění, z hlediska svého účelu dopadalo jen na obce, ve

kterých rada volena byla, neboť právě z důvodu neexistence rady

v přechodném období bylo třeba taxativně vymezená oprávnění rady svěřit

starostovi. Jinak řešeno, účelem ust. § 107 odst. 1 písm. b) zákona o

obcích, v tehdy platném znění, které taxativním výčtem stanovovalo

oprávnění starosty vykonávat v přechodném období některé pravomoci jinak

náležející radě, je to, aby určitá oprávnění rady byla vykonávána

i v přechodném období tak, aby obec nebyla ve své činnosti paralyzována.

Interpretace zákona provedená obecnými soudy vede k nelogickému závěru,

podle něhož by v obcích, v nichž veškerá oprávnění výkonných orgánů

obce vykonává starosta, neměl tato oprávnění mít jen v přechodném

období, byť jimi v běžném období ze zákona disponuje. Tvoří-li a

projevuje-li vůli obce v určité věcně vymezené oblasti na základě

výslovného zákonného zmocnění starosta, neexistuje podle Ústavního soudu

žádný seznatelný důvod, pro který by měl být v této kompetenci krácen

právě v přechodném období. Nadto nelze nevidět, že k onomu zkrácení

kompetence dochází jen v důsledku formálně sice možné, ústavně však

zcela nepřijatelné interpretace zákona. Pro eliminaci oprávnění starosty

v přechodném období nesvědčí žádný účel. Naopak pro přenos některých

pravomocí na starostu v obcích s radou v přechodném období svědčí

zajištění funkčnosti obce. Je proto třeba uzavřít, že ust. § 107 zákona o

obcích, v tehdy platném znění, nedopadalo na obce, které nevolí radu.

 

27.    Jak

již bylo řečeno, mezi principy, které strukturují právní řád

demokratického právního státu patří princip důvěry v právo (viz bod 18).

Tento princip působí jako korektiv příliš formalistického výkladu

právního předpisu. Jak bylo výše zdůvodněno, právě formalistický přístup

k právu založený na upřednostnění jazykové výkladové metody vede

k ústavně neudržitelným závěrům (viz body 24-26). K řešení sporné právní

otázky nelze přistupovat aplikací jen doslovně interpretovaného

zákonného ustanovení, nýbrž je třeba brát v úvahu i princip důvěry

v právo, který má základ v ústavně konformním chápání právního řádu jako

významového celku. Tento požadavek je respektován, je-li sporné

ustanovení vyloženo teleologicky (bod 26). Takový výklad také eliminuje

porušení základního práva stěžovatele na nerušený soukromý život, který

realizoval v předmětném bytě. Důsledkem výkladu právního ustanovení

provedeného obecnými soudy je naopak zásah do tohoto stěžovatelova

základního práva. Má-li být za situace, kdy výklad daného právního

ustanovení není jasný a jednoznačný, účelem výkladu vyplývajícího

z principu ochrany důvěry v právo to, že jsou eliminovány nepříznivé

důsledky zasahující do základních práv soukromé osoby (viz bod 21),

nebylo možno výkladu provedenému obecnými soudy přisvědčit.

 

28.    Z důvodů

uvedených shora Ústavní soud nevidí prostor či důvod pro aplikaci ust. §

39 o. z., resp. pro posouzení předmětné nájemní smlouvy jako absolutně

neplatného právního úkonu. Z důvodů uvedených shora nelze přisvědčit

obecným soudům v tom, že stěžovatel měl a mohl vědět, že starosta svou

pravomoc překročil (č.l. 42), neboť jak vyloženo shora tomu tak nebylo a

býti nemohlo. Právní úprava nebyla jasná a jednoznačná, jak se mylně

domnívají obecné soudy, Ústavní soud jejich výklad daného ustanovení

zákona o obcích nesdílí a svým rozhodnutím jej musel korigovat.

 

IV. b) Další otázky

 

29.    Nebylo-li

uzavření nájemní smlouvy starostou v rozporu s tehdy platným zněním

zákona o obcích je zbytečné, aby Ústavní soud řešil otázku, zda smlouva

byla uzavírána v souladu či v rozporu s usnesením (vůlí) zastupitelstva.

Jak ze shora uvedeného plyne (bod č. 23), byla vůle zastupitelstva, ať

byla jakákoli, irelevantní.

 

30.    Toliko

nad rámec vlastních důvodů tohoto rozhodnutí Ústavní soud připomíná

změny, které přinesla novela zákona o obcích č. 298/2008 Sb. Podle

současného znění zákona o obcích v období ode dne voleb do zvolení nové

rady nadále vykonává své pravomoci rada obce, a to až do doby zvolení

nové rady (srov. ust. § 102a odst.1 zákona o obcích). V obcích, v nichž

rada obce volena nebyla, vykonává v tomto přechodném období pravomoci

starosta, a to až do doby zvolení starosty nového (srov. § 102a odst. 4

zákona o obcích). Protože rada obce nadále vykonává řádně a v celém

rozsahu svoje pravomoci, muselo dojít i k novelizaci ust. § 107 zákona o

obcích, podle kterého dosavadní starosta vykonává jen svoje pravomoci

podle ust. § 103 zákona o obcích, a nikoliv již pravomoci v řádném

období svěřené radě. Předmětné změny je nutno interpretovat tak, že

v případě obcí, kde se rada volí, nové znění zákona o obcích odpovídá za

nepříliš přehlednou situaci tykající se spravování obce v mezidobí mezi

volbami a zvolením nové rady obce. Na oprávněních starosty v obcích,

kde se rada nevolí, novela však nic nového nepřináší. Pouze jednoznačně,

a tudíž žádoucím způsobem jasně formuluje kompetence starosty,

k jejichž existenci bylo možno dospět řádnou, tj. ústavně konformní

interpretací zákona o obcích i před jeho novelizací. Ostatně v důvodové

zprávě k zákonu č. 298/2008 Sb. se říká, že „v obcích, kde rada obce

nebyla před volbami volena (viz § 99 odst. 2 obecního zřízení), bude

pravomoci rady vykonávat dosavadní starosta obce (jak odpovídá stávající

právní úpravě postavení starosty v takových obcích).“ Změny, provedené v zákoně o obcích, jen potvrzují výklad Ústavního soudu předestřený výše.

 

31.    Nad

rámec nutného odůvodnění považuje Ústavní soud za potřebné se vyjádřit

též k přístupu obecných soudů ve vztahu k stěžovateli a k jeho procesním

návrhům na doplnění dokazování výslechem svědků (viz bod 9 písm. c) a

bod 13). Za zcela nepřípustný je nutno považovat názor odvolacího soudu

(č.l. 76), který bez jakýchkoli relevantních důvodů předpokládal, že

v případě bratra stěžovatele je věrohodnost tohoto svědka jen díky této

skutečnosti ipso facto snížena, stejně jako v případě návrhu

slyšení svědka Z.Š. není přijatelné apriorně odmítat jeho věrohodnost

s poukazem na skutečnost, že byl dříve starostou obce, a proto má mít

zájem na tom, aby důkazní situace vyzněla ve prospěch stěžovatele.

Apriorně negativní hodnocení osob svědků a jejich věrohodnosti bez

jejich slyšení by mohlo vést až k podezření z absence nestrannosti soudu

a hraničí s dehonestací těchto osob ze strany soudu. Tomuto názoru

nahrává i to, že přístup obecných soudů k těmto svědkům navrženým

stěžovatelem příkře kontrastuje s přístupem k svědkovi O.P., bývalému i

současnému zastupiteli obce a místostarostovi, jakož i k hodnocení jeho

svědecké výpovědi.

 

32.    Ústavnímu

soudu nezbývá než konstatovat, že svévolnou interpretací a aplikací

právního předpisu bylo rozhodnutími obecných soudů zasaženo do

stěžovatelova práva na soukromý život (čl. 10 odst. 2 Listiny - viz bod

19). Stěžovatel po dobu 2 let užíval nájemní byt a plnil řádně všechny

povinnosti vyplývající z nájemní smlouvy. Až po 2 letech pokojného

užívání pronajatého bytu byla vedlejším účastníkem podána žaloba na

vyklizení předmětného bytu, které obecné soudy v důsledku ústavně

pochybené interpretace právního předpisu vyhověly, čímž porušily

základní právo stěžovatele na nerušený soukromý život. Ústavní soud

proto ústavní stížnosti vyhověl podle ustanovení § 82 odst. 2 písm. a)

zákona o Ústavním soudu a napadená rozhodnutí podle ust. § 82 odst. 3

písm. a) citovaného zákona zrušil.

 

P o u č e n í : Proti tomuto rozhodnutí se nelze odvolat (§ 54 odst. 2 zákona o Ústavním  soudu).

 

V Brně dne 2. listopadu 2009

 

 

                                                                                                             Jiří Nykodým

                                                                                                         předseda senátu