Uzavírací klauzule v zákoně o volbách do Evropského parlamentu je slučitelná s principy demokratického právního státu

01.06.2015

Ústavní soud, Brno, TZ 50/2015

Plénum Ústavního soudu (soudce zpravodaj Jiří Zemánek) zamítlo návrh Nejvyššího správního soudu na zrušení ustanovení § 47 zákona č. 62/2003 Sb., o volbách do Evropského parlamentu a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a ustanovení § 48 odst. 1 ve slovech „ , které postoupily do skrutinia,“ téhož zákona.

Nejvyšší správní soud podal návrh na zrušení pětiprocentní uzavírací klauzule pro volby do Evropského parlamentu v souvislosti s řízením o návrhu Mgr. Alexandry Uhlové, Pavlíny Pacákové a Strany zelených (SZ) na vyslovení neplatnosti volby kandidátů Mgr. Tomáše Zdechovského a Ing. Mgr. Miroslava Poche ve volbách do Evropského parlamentu, konaných ve dnech 23. a 24. 5. 2014. Nejvyšší správní soud se ztotožnil s názorem navrhovatelek, že v důsledku uplatnění zákonné pětiprocentní uzavírací klauzule byli mezi jinými zvoleni kandidáti Zdechovský (KDU-ČSL) a Miroslav Poche (ČSSD), zatímco jinak by tyto dva mandáty získali Ivan Bartoš (Piráti) a Ondřej Liška (SZ). Navrhovatel tvrdí, že z pohledu voliče strany, která byla kvůli uzavírací klauzuli vyřazena ze skrutinia, tak dochází k „propadnutí“ jeho hlasu, čímž dochází k tomu, že politický názor takového voliče v důsledku toho není žádným způsobem reprezentován v zastupitelském sboru a není přítomen v jeho rozhodování. Vyřazením ze skrutinia také propadají všechny odevzdané preferenční hlasy. Podle názoru navrhovatele tak napadená zákonná ustanovení omezují volnou, resp. svobodnou soutěž politických sil v demokratické společnosti, rovnost hlasovacího práva všech voličů i právo na přístup občanů k voleným funkcím za rovných podmínek.

Z komparativního pohledu lze konstatovat, že z dnešních 28 států Evropské unie existuje uzavírací klauzule ve 14 zemích (Česká republika, Francie, Chorvatsko, Itálie, Kypr, Litva, Lotyšsko, Maďarsko, Polsko, Rakousko, Rumunsko, Řecko, Slovensko a Švédsko). V některých z nich je tato klauzule nastavena pod úrovní 5%, která právo EU stanoví jako maximální hranici: v Itálii, Rakousku a Švédsku na úrovni 4%, v Řecku 3%, na Kypru 1,8%. Spolkový ústavní soud v Německu, na které připadá nejvyšší počet mandátů (96), uzavírací klauzuli, původně 5%, později 3%, zcela zrušil. Na členské státy, v nichž je uzavírací klauzule uplatňována a které tedy přikládají význam integrační funkci umělého zásahu do rovnosti volebního práva, připadá 380 (z celkového počtu 751) mandátů v Evropském parlamentu. Snižování tohoto podílu by mělo zřetelné dezintegrační dopady na utváření vůle tohoto zastupitelského tělesa.

Ústavní soud se v rámci přezkumu uzavírací klauzule soustředil především na otázku, zda zákonodárce ústavně konformním způsobem využil prostor, který mu právo Evropské unie k jejímu zavedení poskytlo, a dospěl k následujícím závěrům.

Omezení rovnosti volebního práva, přístupu občanů k voleným funkcím za rovných podmínek a svobodné soutěže politických sil jsou v demokratické společnosti přípustná jen s ohledem na legitimitu cíle těmito omezeními sledovaného, na jejich způsobilost takového cíle dosáhnout, potřebnost a míru, která má šetřit podstatu a smysl těchto základních práv a nesmí měnit podstatné náležitosti demokratického právního státu. Tyto demokratické a lidskoprávní „mantinely“ omezujících opatření platí v zásadě stejně pro volební zákony do vnitrostátních zastupitelských sborů i pro zákon o volbách do Evropského parlamentu. V případě zásady rovnosti je třeba uvést, že bezprostředně navazuje na zásadu všeobecnosti, konkrétně tento princip znamená, že 1. každý volič má stejný počet hlasů, 2. hlas voliče má mít stejnou váhu, nezávisle např. na jeho vzdělání, majetku, národnosti, stavu, pohlaví apod. K tomu nicméně Ústavní soud uvádí, že striktně trvat na zachování vždy zcela stejného nároku na volební úspěch přesně odpovídající získaným hlasům není namístě, o čemž svědčí např. existence většinového volebního systému v domácích volbách v některých zemích, který je ve své nejčistší podobě pojmově založen na zásadě „vítěz bere vše“, tzn. hlasy pro ostatní kandidáty propadají a nemají stejnou váhu jako hlasy pro vítěze.

Prvotním právním základem tzv. uzavírací klauzule v zákoně o volbách do Evropského parlamentu, jež váže postup politických subjektů do skrutinia pro rozdělení mandátů na zisk alespoň 5 % z celkového počtu odevzdaných platných hlasů, není Ústava České republiky, ale právo Evropské unie. To omezení volebního práva vnitrostátními předpisy připouští za předpokladu, že nebude celkově dotčen poměrný charakter volebního systému.

Hranicí rovnosti volebního práva je schopnost Evropského parlamentu dosahovat konsensuálních řešení, naplňujících očekávání voličů, zatímco fragmentace jejich politické reprezentace v důsledku příchodu nepočetných, programově úzce zaměřených a svým reálným vlivem okrajových politických subjektů po odstranění tzv. uzavírací klauzule by vedla k oslabení integračních stimulů, které jsou předpokladem pro taková řešení v podmínkách názorové plurality

Omezující účinek uzavírací klauzule brání výskytu formálně do frakcí Evropského parlamentu sice zařaditelných, z hlediska skutečného významu však okrajových politických solitérů. Hlasy jim odevzdané by sice v poměrném volebním systému bez uzavírací klauzule v takové míře jako při jejím zachování nepropadly, reprezentace vůle voličů by však byla z hlediska ústavního principu účinné zastupitelské demokracie, který hájí i Evropský soud pro lidská práva, podhodnocena.

Ve volbách do Evropského parlamentu v roce 2014 by (bez  uzavírací klauzule) postačoval pro získání jednoho mandátu volební zisk Strany zelených ve výši 3,77% platných hlasů; naopak Úsvit přímé demokracie s 3,12% platných hlasů by již k získání mandátu nestačil. Jinak řečeno, vzhledem k 21 mandátům, přiděleným rozhodnutím Evropské rady České republice, je jistý integrační prvek dán právě již v existenci tohoto faktického prahu. I kdyby tedy umělá uzavírací klauzule vůbec nebyla, měly by reálnou šanci na zisk mandátu toliko ty strany, které by obdržely cca 3,5% hlasů.

V nynější situaci je evidentní, že zrušení umělé klauzule by vedlo k tomu, že Česká republika by namísto zástupců sedmi stran vysílala do Evropského parlamentu zástupce stran devíti, tedy bezmála o třetinu více. Vedle efektu „přemnožení“ politických stran by taková situace také vedla k oslabení jejich pozice v politických frakcích Evropského parlamentu. Volby do Evropského parlamentu v roce 2014 byly již třetími, které se konaly v České republice. Nabytá zkušenost přitom ukázala, že uzavírací klauzule nijak neomezila pestrost politické reprezentace občanů. Vzhledem k počtu mandátů v Evropském parlamentu přidělených voličům v České republice, je sice určitý integrační prvek obsažen už v tzv. přirozeném prahu, který reflektuje faktické (zejména kvantitativní) parametry voleb, jeho účinek je ale eliminován tím, že výše přirozeného prahu není předem známa a běžnému voliči není známa ani jeho existence. Naproti tomu, zákonná uzavírací klauzule známa předem je a její psychologický efekt funguje, neboť na jedné straně může tato klauzule odrazovat od volby těch stran, jejichž preference jsou delší dobu pod její úrovní, na druhé straně však také zvyšuje tlak na chování voličů podle jejich politických preferencí. Jedině volič jednající v souladu se svým vnitřním přesvědčením je skutečným základem demokratického uspořádání poměrů na úrovni státní i nadstátní. Teprve nutnost překonání rozumných bariér nastavených volebním zákonodárstvím činí z uchazeče o podíl na moci platnou oporu státu, stejně jako nadstátně strukturovaného svazku.

Význam stability výsledku voleb pro důvěru veřejnosti v systém zastupitelské demokracie je zásadní na obou úrovních. Ústavní soud proto shledal omezení rovnosti podílu na výsledku voleb, svobodné soutěže politických stran a rovného přístupu k voleným funkcím v důsledku tzv. uzavírací klauzule v zákoně o volbách do Evropského parlamentu slučitelným s principy demokratického ústavního státu. Je opatřením přiměřeným, neodporujícím zásadě poměrného zastoupení, způsobilým účinně přispět k dosažení těmito principy sledovaného cíle – efektivní reprezentace vůle občanů v Evropském parlamentu a nutným k řádnému výkonu pravomocí svěřených mu na základě čl. 10a Ústavy České republiky, přičemž respektuje požadavek minimalizace zásahů do základních práv a dotčených ústavních principů. 

Odlišné stanovisko k výroku a odůvodnění nálezu si vyhradili soudci Vojtěch Šimíček, Kateřina Šimáčková a Milada Tomková.

Text nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 14/14 včetně disentů je dostupný PDF zde (556 KB, PDF).

Miroslava Sedláčková, tisková mluvčí Ústavního soudu