Ústavní soud Československé republiky a jeho osudy v letech 1920-1948

(Výtah z monografie: Tomáš LANGÁŠEK: Ústavní soud Československé republiky a jeho osudy v letech 1920-1948. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, s. r. o., 2011. 319 s. ISBN 978-80-7380-347-6). Citace vynechány.

Úvod

V roce 2011 jsme si připomněli devadesátileté výročí ústavního soudnictví v zemích někdejšího Československa, o němž se říká, že byl prvním ústavním soudem na světě. Skutečně, byla to ústavní listina republiky Československé z 29. února 1920, která poprvé zakotvila ústavní soud jako výlučnou specializovanou soudní instituci pro kontrolu již vyhlášených a tudíž i platných zákonů z hlediska jejich souladu s ústavou jakožto normou nejvyšší. Toto prvenství československého ústavního soudu však zůstalo jen papírovým, neboť v okamžiku, kdy se 17. listopadu 1921 ústavní soud Československé republiky skutečně v zasedacích místnostech předsednictva ministerské rady na Pražském hradě ustavil, již několik měsíců pracoval vídeňský Verfassungsgerichtshof, zřízený rakouskou ústavou z 1. října 1920.

Ono tvrzené papírové prvenství československého ústavního soudu je třeba blíže osvětlit. Již 25. ledna 1919 rakouské prozatímní národní shromáždění totiž zřídilo ústavní soudní dvůr ve Vídni, jemuž byly svěřeny úkoly c. a k. soudu říšského (Gesetz über die Errichtung eines deutschösterreichischen Verfassungsgerichtshofes, 1919/48 StGBl). Byl však zatím ústavním soudem jen podle názvu (a v tomto smyslu mu náleží prvenství světové), kontrolou norem ještě pověřen nebyl. Jedním ze zákonů provizorní rakouské ústavy ze 14. března 1919 (Gesetz über die Volksvertretung, 1919/179 StGBl, čl. 15) ústavodárné národní shromáždění kompetence ústavního soudního dvora poněkud rozmnožilo a svěřilo mu kompetenci ke kontrole norem, avšak jen ve velmi omezeném rozsahu – šlo o kontrolu norem preventivní (před vyhlášením) a toliko ve vztahu k zákonům jednotlivých zemí. Kurt Heller, emeritní soudce rakouského ústavního soudního dvora, s ohledem na tyto skutečnosti označuje tvrzení o prvenství československého ústavního soudu za nepřesná a hlavně celou diskusi o tom, kdo byl první, za zcela bezcennou (Heller Kurt: Der Verfassungsgerichtshof. Die Entwicklung der Verfassungsgerichtsbarkeit in Österreich von den Anfängen bis zur Gegenwart, Wien: Verlag Österreich GmbH, 2010). Chceme-li však být zcela přesní, teprve rakouská ústava z 1. října 1920 (Bundes-Verfassungsgesetz, 1920/450 StGBl, 1920/1 BGBl, čl. 140) vybavila vídeňský ústavní soudní dvůr kompetencí přezkoumávat též zákony spolku, a posteriori, tedy kompetencí, již o půl roku dříve svěřila svému ústavnímu soudu ústavní listina československá. V tomto omezeném aspektu byl tedy československý ústavní soud skutečně, byť jen papírově, první na světě.

Oproti svému rakouskému protějšku se československý ústavní soud do historie ústavního soudnictví světového i československého výrazněji nezapsal a ve srovnání s ním i s kompetencemi a judikaturou nynějšího Ústavního soudu České republiky působí spíše jen jako historická kuriozita. Jak ovšem poznamenal Pavel Rychetský, nynější předseda Ústavního soudu České republiky, pro každého, kdo sleduje současný stav a podobu ústavního soudnictví u nás i v ostatních evropských zemí, musí být osudy československého ústavního soudu v letech 1920-1948 až podivuhodně aktuální a inspirující „První a zejména druhý československý ústavní soud se musely vypořádat s nestandardní legislativou přijímanou buďto cestou opatření stálého výboru parlamentu nebo dokonce na základě zmocňovacích zákonů. Dnes jsme svědky zneužívání standardních legislativních procedur ať již cestou různých legislativních přílepků nebo dokonce zneužitím zkrácených procedur vyhrazených nouzovým stavům.“ (předmluva Pavla Rychetského).

Pravomoc a působnost ústavního soudu ČSR

Shrnutí právních předpisů upravujících postavení ústavního soudu a jeho soudců a řízení před ním.

Ústava Československé republiky, přesněji řečeno zákon ze dne 29. února 1920 č. 121/1920 Sb. z. a n., kterým se uvozuje ústavní listina Československé republiky (dále též „uvozující ústavní zákon“ a „ústavní listina“), pojednala o ústavním soudu jen na několika málo místech, byť v její systematice připadlo ústavnímu soudu místo vůbec nejvýznamnější – jsou mu věnována hned první tři z ustanovení uvozujícího ústavního zákona:

Čl. I
(1) Zákony odporující ústavní listině, jejím součástkám a zákonům ji měnícím a doplňujícím jsou neplatné.
(2) Ústavní listina a její součástky mohou býti měněny nebo doplňovány jen zákony označenými za ústavní (§ 33).

Čl. II
Ústavní soud rozhoduje o tom, vyhovují-li zákony republiky Československé a zákony sněmu Podkarpatské Rusi zásadě článku I.

Čl. III
(1) Ústavní soud skládá se ze sedmi členů. Po dvou členech vysílá do něho nejvyšší soud správní a nejvyšší soud ze sebe. Ostatní dva členy a předsedu jmenuje president republiky.
(2) Podrobnosti, zejména o způsobu, jak oba jmenované soudy vysílají členy ústavního soudu, o funkčním jeho období, o řízení před ním a o účincích jeho nálezů, stanoví zákon.

V dalším textu vlastní ústavní listiny je v § 20 odst. 6 zakotvena inkompatibilita funkce ústavního soudce a zákonodárce (poslance či senátora): „Členové ústavního soudu, přísedící soudu volebního a ti, kdo jsou členy župních zastupitelstev, nemohou býti zároveň členy Národního shromáždění.“ Seznam ustanovení zmiňujících ústavní soud se uzavírá zvláštním kompetenčním ustanovením § 54 odst. 13 ústavní listiny, podle něhož:

„Působnost ústavního soudu vztahuje se na opatření, k nimž by jinak bylo třeba zákona, a buďtež mu vládou předložena zároveň s vyhlášením ve Sbírce zákonů a nařízení. Ústavnímu soudu náleží, aby rozhodl, zdali opatření jemu předložená vyhovují odst. 8., lit. b).“,

tj. zdali vyhovují ustanovení o tom, že tzv. stálý výbor Národního shromáždění není oprávněn svým nařízením s prozatímní mocí zákona „měniti zákony ústavní (čl. I. uvoz. zák.) a příslušnost úřadů, leč by šlo o rozšíření působnosti úřadů už zřízených novými úkoly.“

Prováděcím zákonem, jenž měl podle čl. III uvozovacího ústavního zákona upravit další podrobnosti, byl o pár dní později přijatý zákon ze dne 9. března 1920 č. 162/1920 Sb. z. a n., o ústavním soudě. Podle § 8 odst. 5 tohoto zákona měly být podrobnosti jednání upraveny jednacím řádem. Jednací řád ústavního soudu byl plénem ústavního soudu usnesen 19. května 1922, president Tomáš G. Masaryk jej 29. května 1922 schválil a publikován byl ve Sbírce zákonů a nařízení pod č. 255/1922 Sb. z. a n.

Podle těchto předpisů fungoval ústavní soud po celu dobu tzv. první československé republiky až do roku 1938. Ke změnám došlo až za tzv. druhé republiky, po bolestné Mnichovské dohodě a odtržení pohraničních území. Dva ústavní zákony z 22. listopadu 1938 (ústavní zákon č. 299/1938 Sb. z. a n., o autonomii Slovenskej krajiny, a ústavní zákon č. 328/1938 Sb. z. a n., o autonomii Podkarpatské Rusi) nahradily dosavadní unitární charakter československého státu asymetrickým modelem s autonomií Slovenska a Podkarpatské Rusi, nikoli však historických zemí českých. Vzhledem ke krátkosti trvání druhé československé republiky a okupaci zbytku českých zemí nacistickým Německem v březnu roku 1939 se však oba ústavní zákony nestihly nijak promítnout do složení a činnosti ústavního soudu a ani jinak nebyly v řízení před ústavním soudem aplikovány.

Po okupaci českých zemí nacistickým Německem v březnu 1939 ústavní soud ještě několik měsíců přežíval a posléze fakticky zanikl. Po válce již obnoven nebyl. „Ránu jistoty“ již jen na papíře existujícímu ústavnímu soudu pak zasadila tzv. Ústava 9. května nastupujícího komunistického režimu, tj. ústavní zákon ze dne 9. května 1948 č. 150/1948 Sb., Ústava Československé republiky. Ustanovením § 173 odst. 1 derogovala dosavadní ústavní listinu Československé republiky a všechny ústavní i jiné zákony, pokud odporují ustanovením této ústavy a „zásadám lidově demokratického zřízení“. Dějiny ústavního soudnictví v zemích českých se na několik desetiletí uzavřely.

Koncepce ústavního soudnictví v meziválečném Československu

Ústavnímu soudu byly ústavou z 29. února 1920 svěřeny toliko dvě kompetence:

1. rozhodování o tom, zda běžné zákony přijaté Národním shromážděním, příp. zákonodárným sněmem Podkarpatské Rusi jsou či nejsou v souladu s ústavní listinou a dalšími ústavními zákony, s důsledkem možného vyslovení jejich neplatnosti v případě zjištění rozporu (čl. II uvozovacího zákona),

2. zda opatření stálého výboru Národního shromáždění s prozatímní mocí zákona neporušila § 54 odst. 8 písm. b) ústavní listiny, tedy zákaz měnit jimi ústavu (ústavní zákony) anebo příslušnost úřadů, přitom o změnu příslušnosti úřadů nešlo, pokud byla úřadům již zřízeným toliko rozšířena působnost přidělením nových úkolů (§ 54 odst. 13 ústavní listiny).

Československá ústava z roku 1920 měla několik ideových otců, ve vztahu k instituci ústavního soudu se však k otcovství hlásil zejména prof. Jiří Hoetzel, v té době sekční šéf v legislativním odboru ministerstva vnitra, byť své otcovství vůči ústavnímu soudu někdy zdůrazňoval poněkud mentorsky, jako ke zlobivému dítěti, které se nechová přesně podle představ rodiče.

Rozhodující slovo ve způsobu, v jakém byl nakonec ústavní soud v ústavní listině i prováděcím zákoně pojednán, měl kromě Jiřího Hoetzela ústavní výbor, jemuž předsedal Alfréd Meissner a jehož místopředsedou byl František Weyr, jenž zpravodajoval návrh zákona o ústavním soudě. Kromě poslanců Meissnera a Weyra a přizvaného vládního experta Hoetzela ovlivňovali podobu zákona o ústavním soudě v diskusích ústavního výboru zejména poslanci Václav Bouček, Theodor Bartošek a Karel Kramář.

Poslanec Bouček, jenž v plénu Národního shromáždění 27. února 1920 vystoupil jako zpravodaj k ústavní listině a její projednávání otevřel úvodním projevem, představil ústavní soud jako instituci inspirovanou americkým federálním nejvyšším soudem, avšak s poukazem na nevýhody, jež americké řešení nese, bylo československé řešení poněkud jiné:

„Nevýhoda [amerického federálního soudu] je v tom, že může zákon platiti třeba 10 až 20 let a teprve pak vznese americký občan ve sporu námitku neplatnosti a tudíž teprve po 10 až 20 letech rozhoduje se o platnosti zákona. My tento vzor jsme měli [avšak nemohli] jsme se přikloniti k systému americkému. Rozhodli jsme se proto zříditi zvláštní ústavní soud, který, když k tomu podnět byl dán nejvyšším soudem, nejvyšším správním soudem, volebním soudem, některou komorou, Národním shromážděním nebo sněmem Podkarpatské Rusi nejdéle ve lhůtě tříleté, musí rozhodnouti o ústavnosti toho či onoho zákona. Máme tedy poslaneckou sněmovnu s ohromnou politickou mocí, ohromnou zákonodárnou mocí, ale korektiv její a ochrana proti přenáhlenostem, zejména proti jednostranným a ukvapeným změnám ústavy, dána jest senátem a ústavním soudem.“

Pokud jde o kompetenci ústavního soudu ve vztahu k opatřením stálého výboru, uvedl ji poslanec Bouček jako instituci zcela originální:

„Výbor 24členný bude míti i funkci zákonodárnou. My nechceme, aby u nás vláda směla učiniti něco sebe menšího mimo zákon nebo dokonce proti zákonu, jako vláda rakouská podle § 14 ústavního zákona rakouského. ... Pravím: je to nesmírně šťastné rozřešení a my dáváme příklad i státům ostatním. Ale ovšem je možno i zneužívání. Aby nemohlo býti zneužíváno § 54, který zejména proti obstrukci je účinnou zbraní, dány jsou zase garancie do ústavní listiny samé. Je tu v první řadě ústavní soud, kterému hned, jakmile některé usnesení tohoto 24členného výboru bylo vyhlášeno ve Sbírce zákonů a nařízení, musí býti doručeno, a který z moci úřední musí vyšetřiti, zdali toto usnesení, k němuž jinak bylo by zapotřebí zákona, je v souhlasu s ústavou.“

Z projevu poslance Boučka přitom jednoznačně plyne, že již při projednávání osnovy ústavní listiny měl za hotovou věc, že prováděcí zákon o ústavním soudě bude obsahovat časovou klauzuli, omezující možnost podávat návrhy na ústavní soud tříletou lhůtou, a že návrhové oprávnění (pravomoc zahájit řízení o ústavnosti zákona) bude poskytnuto pouze nejvyšším soudním tribunálům a zákonodárným sborům. Jasno bylo i o procesním režimu přezkumu opatření stálého výboru. Ostatně, důvodová zpráva k návrhu zákona o ústavním soudě nese datum 24. února 1920.

Přestože tedy ústavní listina papírově vybavila ústavní soud velmi důležitou a dopady závažnou kompetencí posuzovat soulad zákonů s ústavou a v případě rozporu vyslovovat jejich neplatnost, zákonodárný, resp. ústavodárný sbor od samého počátku hodlal tuto kompetenci pro praxi sešněrovat. Hoetzelovo dobrozdání z roku 1938, poskytnuté ústavnímu soudu pro řízení o neplatnosti některých ustanovení zákona o změně zmocňovacích zákonů (zákon č. 109/1934 Sb. z. a n., kterým se mění zákony o mimořádné moci nařizovací ze dne 9. června 1933, č. 95 Sb. z. a n., a ze dne 15. listopadu 1933, č. 206 Sb. z. a n.), proto zní naprosto věrohodně:

„Instituci ústavního soudu jsem dostal do ústavní listiny já. Podnět nesetkal se s velkým nadšením. Někteří členové ústavněprávního výboru se pozastavovali nad tím, že ústavní soud má býti postaven nad samého zákonodárce. Nakonec hledaly se cesty, jak čeliti některým nežádoucím důsledkům nové instituce. Ústavněprávní výbor měl již při sdělávání ústavní listiny celkový obraz ústavního soudu: některé věci pojal do ústavní listiny samé, jiné odkázal do obyčejného zákona. Tento zákon č. 162/1920 Sb. odpovídá plně intencím ústavodárcovým!“

Některé z pojistek, jež měly bránit „nežádoucím důsledkům nové instituce“, naznačil již poslanec Bouček při prezentaci návrhu ústavní listiny v parlamentu. Bylo to především omezení návrhového oprávnění toliko na zákonodárné sněmy a nejvyšší soudní tribunály jako celek, které tak o předložení návrhu na zahájení řízení musely rozhodnout v plenární schůzi, a zavedení tříleté lhůty od promulgace zákona, v níž bylo možno zákon před ústavním soudem zpochybnit. Dalším omezením byl záměr spojit s případným nálezem o neplatnosti zákona toliko účinky do budoucna (ex nunc), nikoli do minula (ex tunc), a to dokonce i v případě, když návrh podával některý z nejvyšších soudů v souvislosti s jím rozhodovaným případem. Preventivnímu krocení ústavního soudu nepřímo sloužila i procedura nominace soudců, zejména posílení role zákonodárných sborů na úkor presidenta republiky, prosazení institutu jejich náhradníků či požadavek téměř tříčtvrtinové většiny soudců pro vyslovení neplatnosti zákona. Nutno v této souvislosti zmínit i to, že ústavnímu soudu nebyla na rozdíl od jeho rakouského protějšku svěřena agenda individuálních stížností na ochranu politických ústavních práv, neboť tuto kompetenci někdejšího říšského soudu převzal hned po vzniku Československa nejvyšší správní soud. Pokusy o její převedení na soud ústavní byly velmi nesmělé a odsouzené k neúspěchu.

Ústavní soud Československé republiky se skládal ze sedmi členů. Dva členy volilo ze svých řád plénum nejvyššího správního soudu, dva plénum nejvyššího soudu, další tři členy včetně předsedy ústavního soudu jmenoval podle ústavy president republiky. Každý z nich měl k sobě jednoho náhradníka vysílaného do ústavního soudu stejným způsobem. Celkem tedy ústavní soud tvořilo čtrnáct soudců.

V původní předloze zákona o ústavním soudě se s náhradníky nepočítalo. Neznala je ostatně ani ústava – teprve ústavní zákony z roku 1938, se zpožděním 18 let, vzaly náhradníky členů ústavního soudu takříkajíc na vědomí (čl. II ústavního zákona č. 299/1938 Sb. z. a n., o autonomii Slovenskej krajiny, a § 1 bod 1 ústavního zákona č. 328/1938 Sb. z. a n., o autonomii Podkarpatské Rusi).

Náhradníky v ústavním výboru prosazoval zejména poslanec Karel Kramář, který si zřejmě ústavní soud představoval v korporativistických obrysech. Podle jeho pojetí by ústavní soud měl zasedat pokud možno vždy v plném složení, aby byly při rozhodování zastoupeny všechny instituce, jež soudce nominovaly, což mělo být zabezpečeno právě zavedením náhradnictví. Jinými slovy, Karel Kramář nevnímal zapojení různých institucí do skladby soudcovského sboru jen jako způsob zajištění jeho pluralitního složení v okamžiku vzniku, nýbrž považoval za zcela samozřejmé, že jednotliví soudci (a náhradníci) i po svém jmenování či volbě budou v plénu ústavního soudu tlumočit a prosazovat zájmy institucí, jež je do ústavního soudu vyslaly:

„Každým způsobem je potřebí, aby člen mohl býti zastoupen náhradníkem z téhož sboru, poněvadž zastupuje jistě zájmy buď úřadu nebo některé sněmovny anebo sněmu Podkarpatské Rusi. Kdyby skutečně delší dobu stonal a neumřel, není možno za něho jmenovati člena jiného, a tu by bylo potřebí instituce náhradníků, z nichž by nastupoval vždy jen ten, který zastupuje týž interes.“ (dle těsnopisecké zprávy z jednání ústavního výboru).

Že se toto pojetí dostává do příkrého rozporu s garancí nezávislosti ústavního soudu, jehož soudci mají o věcech rozhodovat nikoli jen podle svého přesvědčení, nýbrž s vědomím „interesu“, který zastupují a k jehož zastupování byli do soudu vysláni, poslance zřejmě ani nenapadlo.

Funkční období ústavního soudu, nikoli tedy jednotlivých soudců, bylo desetileté a počítáno bylo vždy od data konání ustavující schůze. Z dnešního pohledu a zkušenosti lze toto řešení s jistotou označit za defektní, neboť vnáší do rozhodování ústavního soudu prvek diskontinuity a riziko nenahraditelné ztráty institucionální paměti – ústavní soud v určitém složení v jednom okamžiku skončí a v dalším momentu ve zcela jiném složení vznikne (možnost jmenovat stejnou osobu opakovaně toto riziko sice poněkud zmírňuje, je však problematická jinak, z hlediska garance soudcovské nezávislosti). Zákon ani neobsahoval přechodná ustanovení, která by zajistila alespoň to, že oba momenty – zánik dosavadního a vznik nového ústavního soudu – nastanou ve stejný okamžik. Jak bude popsáno dále, soudci ústavního soudu v prvním funkčním období se těmto rizikům pokusili alespoň částečně čelit výkladem, podle něhož jejich mandáty po uplynutí desetiletého funkčního období zaniknou až ustavením soudu nového, stejně to však nezabránilo tomu, že na téměř sedm let ústavní soud fakticky přestal existovat, než se podařilo jmenovat soudce na nové funkční období.

Bylo již zmíněno, že tři soudce a jejich náhradníky jmenoval president republiky. Zákon o ústavním soudě však presidenta republiky v jeho nominačním oprávnění omezil v tom smyslu, že své tři členy a jejich náhradníky nejmenoval podle svého volného výběru, nýbrž musel vycházet ze soupisek s třemi kandidáty předložených mu poslaneckou sněmovnou, senátem a sněmem Podkarpatské Rusi, resp. vládou do doby jeho ustavení. Nutno pro úplnost dodat, že všechna jmenování presidentem republiky, jakož i jiné jeho akty vůči ústavnímu soudu, musela být krom toho kontrasignována předsedou vlády, takže spíše než o presidentských nominacích by bylo výstižnější hovořit o soudcích vyslaných vládou – v případě soudců takzvaně za Podkarpatskou Rus doslova.

Ze soudců, jež do funkce jmenoval president republiky, určil též předsedu ústavního soudu. I toto jeho rozhodnutí podléhalo kontrasignaci. Místopředsedu si ústavní soud volil sám ze svých členů (nikoli náhradníků) na své ustavující plenární schůzi. Nutno však upřesnit, že již při první volbě místopředsedy ústavního soudu bylo soudci akceptováno pravidlo, že místopředseda bude volen pouze z členů vyslaných nejvyššími soudy. Cílem tohoto pravidla bylo vyvážení jejich nerovného postavení ve vztahu k členům ústavního soudu jmenovaným presidentem republiky, z jejichž řad byl naopak výlučně vybírán předseda ústavního soudu.

Soudcem ústavního soudu se mohla stát osoba volitelná do senátu, tzn. občan nejméně 45letý, a práva znalá. U soudců vysílaných oběma nejvyššími soudy nutno připočíst i podmínku, že jde o osobu zvolenou těmito soudy „ze sebe“, tj. podmínku služební příslušnosti k jednomu z nejvyšších soudů. Podle později zaujatého výkladu tato podmínka musela být splněna po celou dobu trvání mandátu soudce ústavního soudu, nikoli jen v okamžiku volby.

Soud byl koncipován jako příležitostný, nikoli permanentně zasedající. Soudci se nestávali soudci ústavního soudu na plný úvazek a zůstávali činní ve svých původních povoláních soudců obecných soudů, advokátů, prokurátorů, státních úředníků, primátorů, členů obecního a zemského zastupitelstva či ministrů, abychom zde vyjmenovali všechny profese, jež soudci ústavního soudu mezi dvěma světovými válkami skutečně zastávali. Inkompatibilita byla stanovena pouze ve vztahu k výkonu mandátu zákonodárce, jinak mohl být soudcem kdokoliv, dokonce i člen vlády!

O institucionálních a rozpočtových poměrech ústavního soudu se v zákoně o ústavním soudě nehovořilo, s výjimkou § 6, podle něhož „potřebný personál pomocný, místnosti a věcné potřeby opatří vláda.“ Nešlo přitom jen o přechodné ustanovení pro první dny a měsíce po vzniku ústavního soudu. Několik let neměl ústavní soud ani samostatnou rozpočtovou kapitolu a byl financován z úvěru poskytnutého předsednictvem vlády. Po celou dobu své existence nedisponoval ústavní soud samostatným úředním aparátem – úřednictvo, včetně účtárny, „sdílel“ s předsednictvem vlády. V kombinaci s absencí překážky inkompatibility vůči funkcím v exekutivě lze i v dobových poměrech označit zákonnou garanci nezávislosti ústavního soudu za naprosto nedostatečnou. Personální propojení ústavního soudu a vlády dosáhlo odstrašujícího maxima v prosinci roku 1938, kdy se předseda ústavního soudu Jaroslav Krejčí stal v Beranově česko-slovenské vládě ministrem spravedlnosti; zůstal jím i v následující Eliášově vládě tzv. Protektorátu Čechy a Morava pod kuratelou Hitlerova nacistického okupačního režimu.

Předseda ústavního soudu skládal slib slavnostně do rukou hlavy státu v přítomnosti vlády. Tímto okamžikem se ujal své funkce. Poté byl povinen do osmi dnů svolat ustavující schůzi soudu. Ostatní soudci pak slib skládali v ustavující schůzi, případně mimo ni do jeho rukou.

Členové a náhradníci ústavního soudu se všichni scházeli na ustavujících a plenárních schůzích k řešení organizačních otázek (k přijetí jednacího řádu, volbě místopředsedy atp.). K projednání a rozhodování jednotlivých věcí, o nichž se vedlo řízení, byli svoláváni pouze členové ústavního soudu do tzv. neveřejných schůzí, případně k veřejným ústním líčením; náhradník se jich účastnil pouze na místě nepřítomného člena. Náhradníci byli „nepřenosní“ – mohli nahradit pouze „svého“ člena, nikoli člena jiného – to plně odpovídalo intenci Karla Kramáře a ústavního výboru při koncipování zákona o ústavním soudě, jak o tom bylo pojednáno výše.

Soud v neveřejné schůzi či v poradě po veřejném ústním líčení rozhodoval většinou přítomných, k vyslovení neplatnosti zákona nebo prozatímního opatření se však vyžadovala kvalifikovaná většina nejméně pěti hlasů, tj. většina při plném obsazení soudu téměř tříčtvrtinová. V diskusi ústavního výboru někteří (např. Hoetzel) uvažovali též o požadavku jednomyslnosti k vyslovení neplatnosti zákona „vzhledem k důležitosti věci“, nakonec však poslanci uznali, že důsledek – veto jediného soudce – by mohl zcela znemožnit vyslovení protiústavnosti zákona (např. poslanec Bouček spekuloval o tom, že soudce za Podkarpatskou Rus by při přezkumu zákona sněmu Podkarpatské Rusi mohl cítit loajalitu a znemožnit svým jediným hlasem přijetí derogačního nálezu).

Jelikož ústava rozeznávala pouze dvě kompetence ústavního soudu, odpovídaly jim toliko dva typy řízení před ústavním soudem – řízení o souladu zákonů s ústavní listinou, resp. s ustanovením čl. I uvozujícího zákona k ústavní listině, a řízení o přezkumu prozatímních opatření stálého výboru z hlediska souladu s § 54 odst. 8 písm. b) ústavní listiny, jak bylo zmíněno výše. Obě řízení byla návrhová, řízení o přezkumu opatření stálého výboru však bylo řízením obligatorním, jež musel ústavní soud zahájit ex offo i v případě, že by příslušný návrh ze strany vlády na přezkum prozatímního opatření nebyl učiněn.

Návrh na zahájení řízení mohly podat pouze zákonodárné sněmy (poslanecká sněmovna, senát, případně sněm Podkarpatské Rusi, byl-li by vůbec kdy ustaven) a nejvyšší soudní tribunály, tj. nejvyšší soud, nejvyšší správní soud a volební soud. Všechny tyto subjekty se na návrhu musely usnést v plenární schůzi, aktivní procesní legitimace nebyla svěřena menšinovým skupinám zákonodárců, ani judikujícím senátům nejvyšších soudů. Incidenční kontrolu norem hodlali ústavodárci záměrně vyloučit; důvodová zpráva k vládnímu návrhu ústavního uvozovacího zákona to nijak nezastírala:

„Vláda při sdělávání prováděcího zákona se vynasnaží o takové řešení problému, aby ústavní soud mohl splniti poslání, které mu uvozovací zákon přiznává. Už na tomto místě se upozorňuje na to, že by se nedoporučovalo, aby strany v řízení soudním nebo správním mohly vytýkáním neústavnosti zákona dožadovati se přerušení řízení soudního, resp. správního.“

Na straně druhé nejvyšší soudy nebyly vázány tím, že by ustanovení zákona, jež navrhovaly k vyslovení neplatnosti, muselo být aplikováno ve věci, o níž rozhodují. Mohly učinit zcela abstraktní návrh:

„Nejvyšší soud a ony dva druhé soudy nebudou činiti návrh na zrušení nějakého zákona jen u příležitosti rozhodování nějakého určitého konkrétního případu, nýbrž ... tyto tribunály mají a mohou bez ohledu na konkrétní případ činiti takový návrh, když seznají, že nějaký zákon odporuje ústavě.“ (František Weyr dle těsnopisecké zprávy z jednání ústavního výboru).

Bylo již zmíněno, že návrh mohl být vznesen pouze před uplynutím tří let ode dne, kdy byl napadený zákon vyhlášen ve Sbírce zákonů a nařízení. Ústavní výbor podle důvodové zprávy zde byl motivován „v zájmu právní jistoty a ekonomie práce ústavního soudu“, což zní vzhledem ke zkušenostem z dalších let jako poněkud cynický eufemismus zakrývající snahu, aby měl ústavní soud co nejméně příležitostí naplnit svou ústavní roli. Právní jistotou bylo argumentováno také v ústavním výboru, když zpravodaj poslanec Weyr odůvodňoval zkrácení doby z původně navrhovaných pěti let na tři roky: „z důvodu právní jistoty, aby se vědělo, je-li zákon platný či nikoliv. Stačí zajisté lhůta tříletá pro tyto tři soudní tribunály, aby si ujasnily, zdali nějaký zákon odporuje ústavě či nikoliv.“

Ústavní výbor se v tomto spolu s Weyrem hluboce zmýlil, jak ukázala praxe dalších let. O pouhé čtyři roky později poznamenal zkušený praktik, předseda nejvyššího soudu Popelka, že možnost nejvyššího soudu podávat návrhy na ústavní soud je vzhledem ke krátkosti tříleté lhůty pouze teoretická. Problematické bylo též stanovení počátku běhu lhůty od vyhlášení zákona, nikoli od jeho účinnosti, jež zpravidla nastávala později. Nelze se proto divit, že od zákonodárných sněmů a volebního soudu neobdržel ústavní soud za celou dobu návrh žádný, od nejvyššího správního soudu jeden a od nejvyššího soudu dva. Příčina tak nízkého čísla nepochybně není ta, že by prvorepublikový parlament vykazoval při své zákonodárné činnosti nebývale vysokou míru respektu k ústavní listině.

Vlastní řízení před ústavním soudem se rozpadalo na několik fází. V neveřejné schůzi, pro niž připravil soudce zpravodaj jako podklad svou zpravodajskou zprávu, mohl být návrh ústavním soudem usnesením odmítnut, byl-li podán opožděně, neoprávněnou osobou, anebo pokud nespadal do příslušnosti ústavního soudu. Navrhovatel také mohl být ústavním soudem vyzván k odstranění vad. Jinak bylo k projednání návrhu nařízeno veřejné ústní líčení.

K veřejnému ústnímu líčení byli obesíláni účastníci řízení, tj. navrhovatel, vláda, a zúčastněné zákonodárné sbory (poslanecká sněmovna a senát, teoreticky též sněm Podkarpatské Rusi). Šlo-li o přezkum opatření stálého výboru, pak také stálý výbor. I pro veřejné ústní líčení připravil soudce zpravodaj podklad – zpravodajskou zprávu – zabývající se nyní již meritem, případně v podobě osnovy nálezu, jenž zpravodaj navrhl soudu k odsouhlasení.

Řízení o přezkumu prozatímního opatření stálého výboru probíhalo podobně jen s tím rozdílem, že ústavní soud v neveřejné schůzi, zpravidla k návrhu zpravodaje, nejprve ex offo vymezil případné pochybnosti stran souladu přezkoumávaného opatření s § 54 odst. 8 písm. b) ústavní listiny. Tyto pochybnosti, eventuálně závěr o absenci pochybností, vtělil do usnesení, jímž se účastníkům řízení intimovalo konání veřejného ústního líčení. Na něm sice mohli účastníci vznést další pochybnosti, avšak pokud tak neučinili, zabýval se ústavní soud přezkoumávaným opatřením toliko v rozsahu svých předem vymezených pochybností. Nebyly-li ani ústavním soudem, ani účastníky pochybnosti vzneseny, byl přijat jednoduchý nález o souladu přezkoumávaného opatření s § 54 odst. 8 písm. b) ústavní listiny, se stručným odůvodněním o absenci jakýchkoliv pochybností v tomto směru.

V ústavním výboru revolučního Národního shromáždění se o kompetencích ústavního soudu ve vztahu ke stálému výboru obsáhle diskutovalo. Instituce stálého výboru vůbec byla v ústavě novinkou. Zpravodaj Bouček, hovořiv o „nesmírně šťastném rozřešení“, sice oficiálně tvrdil, že tvůrci předlohy byli motivováni neochotou řešit potřebu rychlé normativní reakce na určitý naléhavý společenský problém tradičně metodou delegace normotvorby na orgány exekutivy, jak to platilo za rakouské ústavy (viz výše citace z jeho projevu v plénu Národního shromáždění z 27. února 1920), pravé důvody však byly méně vznešené. Hoetzel, autor této koncepce, to neveřejně při projednávání předlohy ústavní listiny v ústavním výboru nijak neskrýval:

„Vláda má zájem na tom, aby v mimořádných situacích, poněvadž naše ústavní listina nezná stavu výjimečného, měla možnost opatření, kterých vyžaduje okamžitá situace. Kdyby vláda byla měla naději, že prosadí něco podobného, jako byl čl. 14 v rakouské ústavě, byla by se asi přiklonila k tomu řešení, ale poněvadž dle mocenských poměrů, které jsou v naší republice, narazilo by to na silný odpor, hledala vláda východisko v tomto výboru.“

Místo delegace normotvorby byla proto realizována metoda substituce standardního zákonodárného orgánu orgánem od něj přímo odvozeným, avšak z pohledu akceschopnosti mnohem pružnějším. Tím měl být 24členný výbor volený parlamentem z řad zákonodárců vždy na jeden rok, jenž měl vykonávat dohled nad exekutivou a činit neodkladná opatření, i když by k nim jinak bylo třeba zákona, po dobu, kdy tyto úkoly nemohl plnit plnohodnotný zákonodárný sbor např. proto, že již uplynulo volební období a nový se ještě po volbách nesešel, nebo že byl rozpuštěn či jeho zasedání bylo odročeno. Stálý výbor měl vykonávat veškerou zákonodárnou a správní pravomoc, jež za normálních okolností přísluší pravidelnému parlamentu, kromě vyjmenovaných záležitostí (nesměl volit presidenta republiky a jeho náměstka, nesměl měnit ústavní zákony a příslušnost úřadů, leč by šlo o rozšíření působnosti úřadů už zřízených novými úkoly, dále nesměl ukládat nové trvalé finanční povinnosti občanům, rozšiřovat brannou povinnost, trvale zatěžovat státní finance nebo zcizovat státní majetek a konečně mu bylo zakázáno dávat souhlas k vypovězení války).

Z diskusí v ústavním výboru plyne, že bylo zvažováno, zda má stálý výbor vydávat právní předpisy s právní silou nařízení, což by představovalo jistou kombinaci modelu substituce a delegace a mělo by to nespornou výhodu (anebo nevýhodu) v tom, že platnost nařízení stálého výboru by si mohl kterýkoliv aplikující soud posoudit v rámci rozhodovaného případu sám (ve smyslu § 102 ústavní listiny). Nakonec však tvůrci předlohy ústavní listiny přiznali opatřením stálého výboru sílu zákona, jehož platnost nemohly zkoumat soudy obecné, tudíž zde vznikl prostor k zapojení ústavního soudu do systému kontroly před zneužitím pravomoci stálého výboru.

Vláda se tomu ústy Jiřího Hoetzela bránila. Poslanec Karel Kramář – ve shodě s Hoetzelem – dokonce v tomto směru projevil velkou nedůvěru:

„Já se ústavního soudu v této věci vůbec bojím. ... Já bych ten ústavní soud z toho vyhodil a dal bych to jenom sněmovnám, poněvadž je to dostatečná kontrola a odpovídá to konstitučnímu principu. Kdybyste již chtěli ústavní soud, pak ať rozhoduje jenom, co se týče ústavních náležitostí.“

Weyr však nakonec v ústavním výboru prosadil, že ústavní soud bude přezkum opatření s prozatímní mocí zákona vykonávat, a to obligatorně. Vládě vyšli poslanci vstříc alespoň v tom, že ústavní soud neměl mít všeobecnou kontrolní pravomoc nad opatřeními stálého výboru s mocí zákona. Neměl se zabývat tím, zda byly splněny procedurální podmínky jejich přijetí, zda zde byla naléhavá situace apod., nýbrž pouze záležitostmi „juristickými“, tj. jen tím, zda obsahově opatření neodporuje ústavě. Ústavní soud tak představoval pouze jednu z kontrolních pojistek. Druhou a z pohledu Hoetzela, resp. vlády mnohem důležitější byla pojistka politická spočívající v nutnosti nechat opatření stálého výboru odsouhlasit oběma komorami parlamentu při nejbližší příležitosti, nejpozději do dvou měsíců od jejich sejití, jinak by opatření pozbylo platnosti.

Nakonec tedy byla zvolena formulace, že ústavní soud bude rozhodovat jen o tom, zda opatření s prozatímní mocí zákona vyhovuje § 54 odst. 8 písm. b) ústavní listiny. Bylo tedy vyloučeno, aby se ústavní soud zabýval podmínkami a způsobem přijetí opatření a bylo vyloučeno též to, aby ústavní soud zkoumal, zda stálý výbor nepřekročil jiné zákazy podle § 54 odst. 8, např. podle písm. c) zda opatřením s prozatímní mocí zákona neuložil občanům nové trvalé finanční povinnosti, zda jím nerozšířil brannou povinnost, zda trvale nezatížil státní finance nebo nezcizil státní majetek.

Také v řízení o přezkumu zákonů mohl ústavní soud zkoumat toliko obsahový soulad zákona s ústavní listinou, nikoli způsob jeho přijetí (tj. formální vady). Tuto možnost si poslanci v ústavním výboru výslovně přáli vyloučit – podle jejich představ měl mít ústavní soud pouze funkci interpretační, byť přiznávali, že zásada, dle níž „nikdo – ani soudy – nemají práva přezkoumávati platnost řádně publikovaných zákonů [,] vnáší do každého státu, byť by byl politicky sebe víc konstituční, prvek absolutistický.“ Weyr argumentoval též prakticky – nelze podle něj ústavnímu soudu naložit na bedra, aby rozhodoval o tom, kolik poslanců bylo přítomno, jak hlasovali, protože „pak by musil zkoumat všechno možné, ... pak by byl skutečně nad parlamentem a těch několik lidí by pak o všem ještě jednou rozhodovalo.“ Podle Hoetzela, který přitakal, by to bylo v rozporu se zásadou, že u zákona soudy mohou zkoumat jen, byl-li řádně vyhlášen – pomlčel však o tom, že tato zásada se pochopitelně vztahovala na rozhodování obecných soudů, kdežto ve vztahu k ústavnímu soudu důvody pro její použití slábnou.

Ústavní soud ve věci rozhodoval nálezem. Dospěl-li ústavní soud po veřejném ústním líčení k závěru, že návrh je odůvodněným, vyslovil nálezem, která ustanovení určitého zákona jsou v rozporu s kterými ustanoveními určitého ústavního zákona, nebo která ustanovení zákona Národního shromáždění překročila jeho ústavně vymezenou působnost, a jsou tudíž neplatná. Takový nález se uveřejňoval ve Sbírce zákonů a nařízení bez odůvodnění, v úředních listech v úplném znění včetně odůvodnění. Uveřejnění nálezu ve Sbírce zákonů a nařízení mělo mít ten účinek, že od toho dne byly zákonodárné sbory, vláda, všechny úřady a soudy nálezem vázány.

Představa, že ústavní soud mohl zkoumat toliko obsahový soulad zákona s ústavní listinou, nikoli způsob jeho přijetí, vycházela z přesvědčení ústavního výboru, že ústavní soudnictví se jako výjimečný institut „vlamuje“ do principu suverenity zákonodárce, z čehož plyne, že čl. I odst. 1 uvozujícího ústavního zákona je nutno jakožto výjimku vykládat restriktivně, což se promítlo též do úpravy účinků nálezu ústavního soudu:

„žádný zákon, byť by sebe zjevněji obsahově odporoval ústavní listině, není již proto bez dalšího neplatným, nýbrž stane se jím teprve po případném výroku ústavního soudu (§ 18 osnovy), a to s účinky ex nunc.“ (důvodová zpráva k návrhu zákona o ústavním soudě).

Jednacím jazykem ústavního soudu uvnitř i navenek byl jazyk československý (sic!). Jednací řád také stanovil, že předseda ústavního soudu měl každý rok podávat presidentu republiky „výkaz o své činnosti“, tj. něco jako výroční zprávu.

Pro úplnost je vhodné na tomto místě přičinit poznámku ke kompetenci ústavního soudu ve vztahu k zákonům sněmu Podkarpatské Rusi, jež koneckonců úzce souvisí i s otázkou obsazování ústavního soudu. V tomto bodě zůstala ústavní listina mrtvou literou. Sněm Podkarpatské Rusi nebyl nikdy ustaven; kompetence ústavního soudu ve vztahu k zákonům sněmu Podkarpatské Rusi tak nikdy nedošla naplnění a trojici kandidátů na člena a náhradníka ústavního soudu, jež měl volit sněm Podkarpatské Rusi, určovala po celou dobu existence první republiky na jeho místě československá vláda.

Ústavní soud ČSR v prvním funkčním období

Poprvé byl Ústavní soud Československé republiky ustaven 17. listopadu 1921, a to tak, že jeho předsedou se stal Karel Baxa (advokát a primátor Prahy), místopředsedou Antonín Bílý (soudce Nejvyššího soudu v Brně) a soudci Konstantin Petrovič Mačík (místopředseda soudu v Košicích), Josef Bohuslav (soudce Nejvyššího správního soudu v Praze), Václav Vlasák (soudce Nejvyššího správního soudu v Praze), František Vážný (soudce Nejvyššího soudu v Brně) a Bedřich Bobek (vysoký úředník ministerstva vnitra). Každý z nich měl ještě náhradníka pro případ, že by se nemohl jednání ústavního soudu zúčastnit, anebo jeho mandát předčasně zanikl (advokát Mořic Eckstein, soudce Nejvyššího soudu Antonín Latka, advokát Emanuel Löwy, náměstek vrchního státního zástupce v Košicích Nikolaj Mašika, soudci nejvyššího správního soudu v Praze Josef Čapek a Bedřich Říha a soudce Nejvyššího soudu v Brně Ivan Jurecký). Tajemníkem ústavního soudu byl od počátku jeho činnosti Jaroslav Krejčí, vysoký úředník úřadu předsednictva vlády, pozdější významný konstitucionalista, jenž se ve II. funkčním období v roce 1938 stal též předsedou ústavního soudu a posléze i ministrem spravedlnosti.

Karel Baxa – první předseda ústavního soudu

Karel Baxa se narodil 24. června 1863 v Sedlčanech jako prvorozený syn tamního řídícího učitele. Byl synovcem básníka a novináře Karla Havlíčka Borovského. Po absolvování Akademického gymnázia v Praze se věnoval studiu práv a po získání doktorátu na Karlově univerzitě jej čekala kariéra právníka a politika. Advokátní a koncipientskou praxi vykonával v Táboře a Chebu. Roku 1891 se vrátil do Prahy a založil si vlastní advokátní kancelář ve Štěpánské ulici na Novém Městě. Do povědomí veřejnosti vstoupil jako obhájce Omladinářů ve známém procesu roku 1894. Již roku 1895 byl zvolen poslancem zemského sněmu a byl jím až do roku 1913. V letech 1901-1918 byl současně i členem poslanecké sněmovny říšské rady ve Vídni. Deset let (1898-1908) stál jako předseda v čele státoprávně radikální strany a po jejím splynutí se stranou státoprávně pokrokovou hrál i zde jednu z vedoucích rolí. Od roku 1911 se stal již natrvalo členem české strany národně socialistické. Byl znám svým radikálním nacionalismem a protiněmeckými a protižidovskými postoji. Do historie se zapsal též jako protivník Tomáše G. Masaryka v roli advokáta zavražděné Anežky Hrůzové v případu polenské vraždy, v němž obhajoval tezi o rituální židovské vraždě (tzv. hilsneriáda); kromě tohoto případu byli Masaryk a Baxa dlouholetými reprezentanty dvou krajních pólů české politické scény na přelomu devatenáctého a dvacátého století.

V prvních obecních volbách konaných po vzniku Československa byl Karel Baxa zvolen do sboru obecních starších a v červnu 1919 se stal starostou, resp. primátorem Prahy. Vedle primátorské funkce a funkce předsedy ústavního soudu se Karel Baxa stal v roce 1923 předsedou správní rady České banky. Od roku 1928 byl též členem zemského zastupitelstva pro zemi Českou. Na primátorský stolec abdikoval 5. dubna 1937 a zemřel 5. ledna 1938.

Řízení před Ústavním soudem ČSR

Ústavní soud zahájil svou činnost přípravou a schvalováním jednacího řádu a řešením organizačních a materiálních otázek. Zpočátku sídlil v kancelářích předsednictva vlády na Pražském hradě. První veřejné líčení 7. listopadu 1922 se konalo provizorně na pražské Staroměstské radnici, nepochybně díky spojení předsedy Ústavního soudu a primátora hlavního města Prahy v jedné osobě. Později našel ústavní soud své stálé sídlo v místnostech tzv. unifikačního ministerstva (ministerstvo pro sjednocení zákonů a organisace správy), v Praze I na rohu ulic Dušní a Bílkovy.

V I. funkčním období (1921-1931) provedl Ústavní soud pouze obligatorní řízení o přezkumu opatření tzv. stálého výboru Národního shromáždění s prozatímní mocí zákona. V letech 1922-1923 projednal nejprve sérii 9 opatření přijatých v roce 1920 ještě před ustavením Ústavního soudu. Na sklonku I. funkčního období, v roce 1930, pak posoudil dalších 9 opatření z podzimu roku 1929. Jiná řízení před ústavním soudem neprobíhala, ústavní soud zejména neobdržel žádný návrh na přezkum ústavnosti zákona. V letech 1923 až 1929 byl prakticky nečinný a soudci se scházeli pouze jednou ročně na více méně společenské plenární schůzi v předvánočním období („adventní“ ústavní soud).

Žádné z přezkoumávaných opatření neshledal ústavní soud v rozporu s ústavní listinou a naprostou většinu jeho nálezů laická ani odborná veřejnost nezaznamenala. Výjimkou byl pouze první z nich ze dne 7. listopadu 1922 (nález Úst 2) ve věci opatření o inkorporaci Vitorazska a Valčicka (šlo o malá území získaná na pařížské mírové konferenci na úkor sousedního Rakouska). Přestože i toto opaření před ústavním soudem obstálo, ústavní soud se v odůvodnění nálezu obsáhle negativně vyjádřil k možnosti delegace zákonodárné moci na moc výkonnou. Již v té době se totiž začala praxe zmocňovacího zákonodárství v československé politické praxi rozmáhat. Stanovisko ústavního soudu proto bylo přijato s velkou nevolí a podrobeno v odborném tisku sžíravé kritice.

Hoetzel, který v řízení zastupoval vládu a jehož argumenty ústavní soud vesměs odmítl, reagoval na tento první nález ústavního soudu, „svého dítěte“, obsáhlým polemickým článkem v časopise Právník, v němž – odvolávaje se na sebe „jako na jakousi živou motivovou zprávu“ – označil nález ústavního soudu za „naprosto pochybený“. Tajemník ústavního soudu Jaroslav Krejčí pozici ústavního soudu naopak hájil a vysloužil si za to nebývale ostrou až denunciační kritiku Hoetzela na stránkách Právníka. K verifikaci negativního názoru ústavního soudu na přípustnost delegace zákonodárné moci si dokonce znejistěný ústavní soud zadal odborné posudky od renomovaných ústavních právníků a teoretiků, prof. Duguita, prof. Haurioua a prof. Hanse Kelsena. Hoetzel se pohrdavě vyjádřil i k nim – „Mají jedinou přednost, že jsou stručné.“ Prof. Haurioua označil za „typického představitele plichtění hledisk právních a politických (sociologických)“ a Kelsen udělal by prý lépe, „kdyby se byl vypořádal s tím, co se dálo u nás v ústavním výboru a Národním shromáždění.“ (čas. Právník, 1923, na str. 390-392).

Nevoli vzbudila zejména pasáž, jež se zabývala nepřípustností delegace zákonodárné moci na exekutivu. V odůvodnění nálezu ústavní soud uvedl:

Podle § 6 (1) ústavní listiny vykonává moc zákonodárnou Národní shromáždění. O tom, že Národní shromáždění bylo by ústavně oprávněno, by toto právo přeneslo a této své povinnosti se zhostilo delegací zákonodárné moci na jiného činitele, najmě pak na vládu, není zmínky ani v § 6 ani v jinakém ustanovení ústavní listiny. Zejména nelze ani z § 55 ústavní listiny vyčísti zmocnění Národního shromáždění k delegaci zákonodárné moci na vládu. Ústavnost nařízení podmíněna je nejen tím, že vydáno bylo ku provedení určitého zákona, nýbrž i v jeho mezích. Nařízení, vydané na základě delegačního zákona, bylo by sice vydáno k provedení tohoto zákona, nebylo by však vydáno v jeho mezích, poněvadž delegační zákon, zmocňující povšechně vládu, by nařízením upravila určitý úsek uspořádání právních poměrů, vyžadujících zákonné úpravy, nevytyčuje mezí, v nichž uspořádání právních poměrů má se pohybovati.

Pod dojmem tohoto nálezu vláda načas od praxe zmocňovacích doložek v zákonech ustoupila, v pozdějších letech se však tato metoda začala znovu ve větší míře prosazovat. Tato praxe dosáhla svého vyvrcholení v době světové hospodářské krize v podobě přijetí zmocňovacího zákona – zákona o mimořádné moci nařizovací ze dne 9. června 1933 č. 95/1933 Sb. z. a n. – kterým byla vláda blanketně zmocněna k řešení řady otázek, jež by jinak byly řešeny zákony Národního shromáždění, cestou vládních nařízení. Tento zákon také sehrál významnou roli v průtazích s ustavením ústavního soudu na II. funkční období.

Intermezzo 1931-1938

Po uplynutí I. funkčního období ústavního soudu (17. listopadu 1931) se politické reprezentaci nepodařilo po dobu 7 let ústavní soud na nové funkční období sestavit. Podle jednomyslného názoru pléna končícího ústavního soudu sice zůstávali soudci ve svých funkcích až do ustavující schůze nově jmenovaných či zvolených členů a náhradníků, postupem let však docházelo přirozeně ke ztenčování soudcovského sboru. I kdyby tedy chtěl ústavní soud v dosavadním složení judikovat, byl v polovině třicátých let již natolik zdecimován, že by se jen obtížně mohlo naplnit kvorum pro usnášeníschopnost.

Tak jako při konstituování ústavního soudu v prvním období, i ve druhém období vázlo ustavení ústavního soudu především na třech členech a náhradnících jmenovaných presidentem republiky z návrhů poslanecké sněmovny, senátu a sněmu Podkarpatské Rusi, resp. vlády. Příčinou byly jednak tahanice politických stran, které chtěly do ústavního soudu prosadit sobě spřízněné osoby, později se k tomu přidružila reálná obava vlády z rozhodování ústavního soudu. Vláda měla v té době k dispozici výše zmíněný generální zmocňovací zákon z roku 1933. Necítila proto ani potřebu aktivovat stálý výbor Národního shromáždění k přijímání opatření s prozatímní mocí zákona a vše potřebné řešila jednoduše cestou svých nařízení. S vědomím názoru ústavního soudu vysloveného v jeho prvním nálezu na přípustnost delegace zákonodárné moci se obávala o osud zmocňovacího zákona i svých nařízení na jeho základě vydaných. Obavy zesílily v roce 1937, kdy postupně oba nejvyšší soudy ústavnímu soudu navrhly zrušení částí zmocňovacího zákona. O návrhu však neměl kdo rozhodnout a vládnoucí koalice ustavení ústavního soudu nadále různými kličkami protahovala.

President republiky Edvard Beneš jmenoval nové soudce ústavního soudu až 11. června 1937. Předsedou se opět měl stát Karel Baxa. Jmenování musel kontrasignovat předseda vlády, proto mu byly jmenovací dekrety postoupeny k podpisu a doručení. Soudcům však jejich jmenovací dekrety nebyly po řadu měsíců doručovány. Zdá se pravděpodobné, že byly v úřadu předsednictva vlády zadržovány záměrně. V listopadu 1937 sice úřad vlády k doručení jmenovacích dekretů konečně přistoupil, i pak se však protahovalo svolání slavnostního zasedání vlády, v němž měl designovaný předseda ústavního soudu složit slib do rukou presidenta republiky.

To už si téma neustaveného ústavního soudu v možné souvislosti se zmocňovacími zákony brali stále častěji a hlasitěji do úst i někteří poslanci, jimž sloužilo jako ilustrativní příklad jednoho ze symptomů údajně nedemokratické vlády.

V té době již pětasedmdesátiletý Karel Baxa se složení slibu nedožil – 5. ledna 1938 zemřel.

Ústavní soud ČSR ve druhém funkčním období

Teprve 10. května 1938 se ústavní soud ustavil na své II. funkční období. Jeho předsedou se stal místo zesnulého Karla Baxy Jaroslav Krejčí, dosavadní tajemník ústavního soudu. Soud dále tvořili František Novák (vysoký úředník ministerstva zemědělství), Ilja Hadžega (předseda krajského soudu v Užhorodě na Podkarpatské Rusi), Rudolf Procházka (soudce Nejvyššího soudu v Brně), Josef Tuček (soudce Nejvyššího správního soudu v Praze) a František Zikán (soudce Nejvyššího správního soudu v Praze). Místopředsedou ústavního soudu plénum zvolilo Adolfa Zátureckého, místopředsedu Nejvyššího soudu v Brně. Náhradníky se stali Josef Pliml (vysoký úředník zemského úřadu v Praze), Theodor Nussbaum (soudce Nejvyššího soudu v Brně), Josef Orglmeister (přednosta okresního soudu v Děčíně), Karel Loyka (vysoký úředník zemského úřadu v Užhorodě), Maxmilian Pokorny (soudce nejvyššího soudu v Brně), Vladimír Mrazík (soudce Nejvyššího správního soudu v Praze) a Václav Dusil (soudce Nejvyššího správního soudu v Praze). Tajemníkem ústavního soudu byl ustanoven Gejza Zigo, vysoký úředník předsednictva vlády.
 

Jaroslav Krejčí – druhý předseda ústavního soudu

Jaroslav Krejčí se narodil v Křemenci na Moravě 27. června 1892; v době jmenování předsedou ústavního soudu mu tedy bylo 45 let, tj. přesně věk vyžadovaný pro soudce ústavního soudu. Studoval na českém gymnáziu v Uherském Hradišti, kde maturoval v roce 1911, práva studoval na pražské univerzitě, promován byl v roce 1916. Do roku 1918 vykonával praxi kandidáta advokacie a po vzniku Československé republiky se oddal státní službě. V letech 1918 až 1920 působil u státní politické správy na Moravě, od roku 1920 pak po celou dobu první republiky v předsednictvu vlády v Praze. Na přání Karla Baxy byl ještě před ustavením ústavního soudu v listopadu 1921 tehdejším předsedou vlády Edvardem Benešem pověřen též službou u ústavního soudu ve funkci tajemníka, v níž setrval až do okamžiku, kdy se stal sám předsedou ústavního soudu v jeho druhém funkčním období. Kromě toho byl od roku 1928 do roku 1938 členem zemského zastupitelstva pro zemi Českou za národně socialistickou stranu a náhradníkem člena zemského výboru. V meziválečném období obdržel též cizozemská vyznamenání – rytíř řádu Čestné legie a komandér řádu Jugoslávské koruny. Na Právnické fakultě Masarykovy univerzity v Brně se stal nejprve soukromým docentem pro ústavní právo, brzy poté – 31. ledna 1938 – byl jmenován mimořádným bezplatným profesorem Masarykovy univerzity; ke jmenování řádným profesorem již pro uzavření vysokých škol nacisty nedošlo (Krejčí Jaroslav ml.: Mezi demokracií a diktaturou. Domov a exil, Praha: Masarykův ústav – Archiv AV ČR v nakl. albis international, 2006, str. 33; Tomeš Josef: Odboj či přežití? Osudové dilema Jaroslava Krejčího, in Dějiny a současnost, 3/1999; Koudelka Zdeněk: Život a dílo Jaroslava Krejčího, Brno, Masarykova univerzita, 1993).

Po mnichovské krizi a státoprávních změnách jí vyvolaných byl Jaroslav Krejčí na přání nově zvoleného presidenta tzv. druhé československé republiky Emila Háchy 1. prosince 1938 jmenován členem vlády Rudolfa Berana ve funkci ministra spravedlnosti. Jmenováním Krejčího členem vlády stav přímé inkompatibility funkcí podle nějakého výslovného ustanovení ústavní listiny nevznikl – ústavní listina explicitně nepřipouštěla toliko souběh mandátu poslance či senátora a soudce ústavního soudu. V případě soudu ústavního, jenž ani nebyl soudem v pravém slova smyslu a jehož členové vykonávali i nadále své hlavní profese soudců, advokátů či úředníků, byla hranice mezi mocemi ještě méně zřetelná. Jaroslav Krejčí se alespoň po dobu výkonu funkce ministra spravedlnosti vzdal platu předsedy ústavního soudu; jinak však zastával obě funkce současně.

Ústavní soud v tzv. druhé republice a za Protektorátu Čechy a Morava

Ústavní soud musel nejprve dokončit již dříve zahájená řízení o návrzích na přezkoumání zákonů, avšak pro překotné události, jež vyvrcholily v září 1938 mnichovskou krizí, se to do zániku první, resp. druhé republiky nepodařilo. Na přelomu let 1938 a 1939 tak ústavní soud alespoň přezkoumal z úřední povinnosti 28 opatření stálého výboru. Naprostou většinu z nich jako na běžícím pásu schválil.

Po zřízení Protektorátu Čechy a Morava v polovině března 1939 ústavní soud překvapivě ještě několik měsíců působil. Rozpad Československa a ztráta rozsáhlých území se pochopitelně projevila i na složení ústavního soudu – soudci německé národnosti vesměs odešli do služeb říšské justice (Orglmeister, Pokorny), osoby slovenské národnosti do služeb Slovenského štátu (místopředseda Záturecký, tajemník soudu Gejza Zigo); na jednání ústavního osudu přestal docházet i soudce Hadžega, který zůstal na území Podkarpatské Rusi okupovaném Maďarskem. Namístě Zátureckého zvolilo plénum místopředsedou ústavního soudu Josefa Tučka.

Zůstává paradoxem, že právě v tomto čase se vzepjal ke dvěma nálezům, jimiž vůbec poprvé vyslovil neplatnost právního předpisu. Stalo se tak nálezem ze dne 23. května 1939 (nález Úst 60) ve věci opatření stálého výboru ze dne 16. listopadu 1938 č. 291/1938 Sb. z. a n., o vyvlastnění, v němž ústavní soud zopakoval svou tezi o nepřípustnosti delegace moci zákonodárné na moc výkonnou bez výslovné autorizace ústavy, a nálezem ze dne 28. června 1939 (nález Úst 27) ve věci zákona č. 147/1933 Sb. z. a n., o stíhání protistátní činnosti státních zaměstnanců, jenž ústavní soud částečně deklaroval neplatným pro porušení ústavní garance nezávislosti soudců. Praktický význam to však již vzhledem k nastupující nacistické totalitě mít nemohlo.

Řízení o zmocňovacích zákonech z poloviny 30. let, jež byly jednou z hlavních příčin průtahů s ustavením ústavního soudu na druhé funkční období, však již ústavní soud nedokončil. Vláda tomuto řízení nejprve věnovala pozornost mimořádnou. Angažovala experta na ústavní soud a otce ústavní listiny prof. Hoetzela a pokusila se na samém počátku řízení ústavní soud přesvědčit, že nemá o čem jednat, neboť platnost zmocnění již vypršela a výrok ústavního soudu by měl jen akademický význam. Vláda doufala, že její námitky mohou „vésti k likvidaci celé věci před veřejným ústním líčením“. Hoetzel ve svém dobrozdání kategoricky popřel, že by ústavní soud mohl zkoumat ústavnost zákona již neplatícího. Vedle právní argumentace však neváhal varovat soudce i před politickými důsledky případného rozhodování ústavního soudu: „V době, kdy naši nepřátelé čekají na každou příležitost vytýkati našemu státu nedodržování právního řádu, znamenalo by odsouzení zmocňovacího zákona nemalé diskvalifikování naší republiky.“ Ze záznamů interních porad soudců ústavního soudu však plyne, že tak jako před dvaceti lety, ani nyní se nenechali přesvědčit Hoetzelovým autoritativním výkladem a přes jeho důraznou rétoriku se chystali podrobit zmocňovací zákony meritornímu přezkumu.

Vláda však posléze zcela ztratila zájem na výsledku tohoto řízení, neboť se proti případnému verdiktu ústavního soudu bezpečně pojistila. Parlament totiž na návrh vlády přijal 15. prosince 1938 zcela nový zmocňovací předpis, a sice ústavní zákon č. 330/1938 Sb. z. a n., o zmocnení ku zmenám ústavnej listiny a ústavných zákonov republiky Česko-Slovenskej a o mimoriadnej moci nariaďovacej (dále též „velký zmocňovací zákon“). Tento velký zmocňovací zákon přinesl oproti dosavadní zmocňovací praxi hned dvě novinky. Jednak jím byl president republiky (na jednomyslný návrh vlády) zmocněn přímo ke změnám ústavy; mohl ji dokonce zcela suspendovat. A za druhé měl sám podobu ústavního zákona; to ostatně bylo nezbytné, byla-li jím exekutiva zmocněna ke změnám vlastní ústavní listiny. Pro stále nedokončené řízení před ústavním soudem o dřívějších „malých“ zmocňovacích zákonech měl tento nový velký zmocňovací zákon jednoduché řešení. Ustanovení čl. III silou ústavního zákona zpětně a paušálně pokrylo pláštíkem ústavnosti jak zmocňovací zákony a jejich novely z let 1933 až 1936, tak i veškerá vládní nařízení na jejich základě vydaná. Pikantní na okolnostech přijetí velkého zmocňovacího zákona je skutečnost, že byl předložen vládou, jejímž členem byl v té době i předseda ústavního soudu Jaroslav Krejčí.

Výsledek řízení před ústavním soudem byl velkým zmocňovacím zákonem předurčen. Ve spise se dokonce zachoval koncept nálezu, jímž měly být návrhy nejvyššího a nejvyššího správního soudu zamítnuty. Argumentace byla prostá:

S ohledem na právní stav vytvořený ustanovením čl. III. ústavního zákona č. 330/1938 Sb. nemá [ústavní soud] více možnosti, aby u vyhovění podaným návrhům prohlásil zákonný předpis jimi napadený za neplatný. ... [M]ají-li vládní nařízení na základě uvedeného zmocňovacího zákona vydaná mocí citovaného ústavního zákona již od samého začátku své účinnosti platnost zákona, pak je nutno na nařízení ta pohlížeti ve všech relacích jako na platné normy. ... Je-li tomu tak, pak padá jediný důvod, pro který zmíněné návrhy ústavnímu soudu svého času byly podány.

Proč nebylo řízení dokončeno přijetím a vyhlášením tohoto nálezu není zřejmé. Tak jako tak, existence ústavního soudu byla zpochybněna ještě před okupací českých zemí nacistickým Německem a zřízení protektorátu v tomto směru již výraznou kvalitativní změnu nepřineslo. Samo přijetí velkého zmocňovacího zákona totiž ve svých důsledcích, byť ne hned a viditelně, likvidovalo myšlenku ústavního soudnictví ve své podstatě, neboť exekutiva mohla na základě zmocnění vydávat přímo zákony ústavní, jež byly mimo kognici ústavního soudu.

V letech válečných ústavní soud fakticky zanikl. Jaroslav Krejčí, kromě toho, že po celé období protektorátu stál v čele ministerstva spravedlnosti, povýšil po zatčení předsedy vlády Aloise Eliáše z funkce místopředsedy vlády na pozici předsedy protektorátní vlády. Ještě předtím jako předseda ústavního soudu a člen protektorátní vlády složil slib věrnosti Vůdci Velkoněmecké říše Adolfu Hitlerovi – po něm tak museli učinit i všichni ostatní soudci ústavního soudu. Ve funkci předsedy protektorátní vlády Jaroslav Krejčí od 1943 nejprve neoficiálně, od května 1944 pak oficiálně zastupoval nemocného státního presidenta Háchu. Dne 19. ledna 1945 byl v čele protektorátní vlády vystřídán Richardem Bienertem a zastával nadále až do května 1945 funkci místopředsedy vlády. Po osvobození byl Jaroslav Krejčí 12. května 1945 zatčen a Národní soud v Praze jej spolu s dalšími členy protektorátní vlády 31. července 1946 odsoudil na základě tzv. velkého retribučního dekretu (dekret presidenta republiky č. 16/1945 Sb., o potrestání nacistických zločinců, zrádců a jejich pomahačů a o mimořádných lidových soudech) za kolaboraci s nacistickým režimem na 25 let trestu odnětí svobody. Vysoký trest mu byl udělen přesto, že souhlasil s odbojovou činností svého syna a do jisté míry ji i kryl a že řada osob svědčila v jeho prospěch. Zemřel ve vězení v Praze na Pankráci 18. května 1956.

Epilog

V krátkém poválečném období již ústavní soud obnoven nebyl. Doba byla překotná, právo nesmělo překážet zúčtování se zrádci a kolaboranty a revolučním změnám, zejména obnově poválečné ekonomiky, v níž se stále více objevovaly prvky řízeného hospodářství. V již deformovaných poměrech osvobozené Československé republiky, směřující pomalu k jiné totalitě, instituce ústavního soudu místo neměla. Po volbách do Ústavodárného shromáždění a zejména po únorovém převratu v roce 1948 se přípravy na novou ústavu dostaly plně pod kontrolu Komunistické strany Československa. Dny ústavního soudnictví byly sečteny. Ideologicky se uplatnila idea jednotného výkonu státní, resp. „lidové“ moci v duchu spolupráce, která měla nahradit klasickou koncepci dělby moci, v níž se jednotlivé moci udržují ve vzájemné rovnováze [poznámka pod čarou]. V této logice se nemohl ústavní soud uplatnit. Protože však i poúnorový režim hodlal alespoň vizuálně zachovat hierarchickou strukturu právního řádu a rozlišovat zákony ústavní nadané vyšší právní silou a zákony běžné, byla funkce ústavního soudu formálně svěřena předsednictvu Národního shromáždění, jež mělo současně plnit roli někdejšího stálého výboru (§ 65 Ústavy 9. května: „Předsednictvo Národního shromáždění podává, je-li věc sporná, závazný výklad zákonů a rozhoduje výlučně o tom, zda zákon nebo zákon Slovenské národní rady odporuje ústavě anebo nařízení zákonu.“). Kontrolovaný splynul s kontrolorem, antagonismy byly odstraněny ještě předtím, než mohly vzniknout. Vzletně to vyjádřil komunistický poslanec Vladimír Procházka, když představoval Národnímu shromáždění návrh nové ústavy, jež byla posléze schválena a do historie vstoupila pod názvem Ústava 9. května:

Především zavádíme kontrolu lidu a odpovědnost před lidem nejen u národních výborů, kde už je provedena a kde je to téměř samozřejmé, ale zavádíme ji i pro parlamentní sbory, které jsou u nás dva, Národní shromáždění a Slovenská národní rada. Národní shromáždění se podle nové ústavy stává opravdu nejvyšším orgánem ve státě. Odstraňujeme všechny zvláštní orgány, které byly více méně byrokratické povahy a které fakticky by byly měly ještě vyšší moc než Národní shromáždění. Mám na mysli především ústavní soud a volební soud. Naše koncepce vychází z představy, že tyto tři orgány, t. j. parlament, president a vláda, mají spolupracovat jako orgány jednotné lidové moci, nikoli pracovat proti sobě jako představitelé nějakých zvláštních mocí. Proto zavádíme v kapitole Národní shromáždění ... novou věc, která je velmi důležitá, totiž že velmi značně rozšiřujeme funkci předsednictva Národního shromáždění. K funkci, kterou předsednictvo dosud vykonávalo, přidáváme funkci stálého výboru a současně funkci ústavního soudu. Účelem této důležité změny je lepší spolupráce s vládou, pružnější a účelnější legislativa. (Stenozáznam z projednávání tzv. „Ústavy 9. května“ dne 7. května 1948).

Poslanec Gustav Burian k tomu dodal, že rozšířením funkce předsednictva Národního shromáždění se odstraní deficit doposavad uplatňovaného modelu dělby moci, kdy sice zákonodárný sbor se usnášel na zákonných normách, avšak výklad jeho vůle byl svěřen jiným orgánům, které jeho úmysl začasté vykládaly mylně:

„Možnost podávat závazný výklad zákona, tedy i ústavy, staví předsednictvo Národního shromáždění nad všechny orgány mocí soudní i výkonné. Závazný výklad znamená prakticky, že každý soud a každý veřejný orgán bude při aplikaci zákona vázán právním názorem, který vysloví předsednictvo Národního shromáždění. Ono bude dále samo rozhodovat o tom, zda obyčejný zákon neodporuje ústavě, takže jeho výrok bude v tomto směru konečný. Žádný jiný orgán státní nebude moci jeho výrok přezkoumávat.“

Přijetím Ústavy 9. května byla likvidace ústavního soudnictví v českých zemích a na Slovensku završena. Ústavní soud zmizel na dlouhých více než 40 let ze soustavy státních orgánů a z právního řádu. V době pražského jara se sice instituce ústavního soudu znovu objevila na scéně, ale opět, jako již poněkolikáté v historii, jen na papíře – Ústavní soud Československé socialistické republiky, upravený ústavním zákonem č. 143/1968 Sb., o československé federaci, resp. tímto ústavním zákonem současně předpokládané ústavní soudy obou socialistických republik, totiž měly být za normalizace opět tiše zapomenuty. Z dnešního pohledu nebylo čeho litovat. Tak jako se v očích některých myšlenka ústavního soudu zkompromitovala krátkým spojením s exponenty protektorátní správy, zůstaly naštěstí podobného vnímání ušetřeny i nikdy neaktivované socialistické ústavní soudy – lze si zajisté představit, jaké by asi byly jejich výkony v dobách normalizace. Přesto však ani po pádu totalitního režimu nebyla obnova ústavního soudnictví snadno prosaditelná. Ústavní soudy totiž vždycky někomu překážejí. Pro poučení z historie je dobré všímat si komu.

___________________________
Revoluční „idea jednotného výkonu státní moci v duchu spolupráce“ inspiruje některé i dnes. Ve svém slavnostním projevu k 15. výročí Ústavního soudu České republiky prezident republiky Václav Klaus připomněl důvodovou zprávu k Ústavě 9. května a její tezi o spolupráci mezi orgány státní moci, a byť poznamenal, že v této podobě tento názor nyní už asi nikdo nezastává, naznačoval, že „jeho měkčí varianty mají své zastánce dodnes“. Mezi ně se zřejmě počítá, neboť, jak pokračoval, „hledání správné »dělby práce« mezi nejvyššími ústavními orgány [je] stejně naléhavé v současnosti jako bylo tehdy.“ – osobní stránky  Václava Klause).

Pro další podrobné informace viz monografii OSTERKAMP Jana: Verfassungsgerichtsbarkeit in der Tschechoslowakei (1920-1939). Frankfurt am Main: Vittorio Klostermann, 2009. ISBN 978-3-465-04073-6.