Ustanovení zákona o potravinách, stanovující řetězcům povinnost bezplatně poskytnout nevyužité potraviny do potravinových bank, není protiústavní

02.01.2019

Ústavní soud, Brno, TZ 2/2019

click Plénum Ústavního soudu (soudce zpravodaj Jan Filip) zamítlo návrh skupiny 25 senátorů na zrušení § 11 odst. 2, části § 11 odst. 3 vyjádřené slovy „jiným“ a „než provozovatelem uvedeným v odstavci 2“, a dále § 17 odst. 2 písm. j) a části § 17f písm. c) vyjádřené slovy „nebo j)“ zákona č. 110/1997 Sb., o potravinách a tabákových výrobcích a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění zákona č. 180/2016 Sb.

Napadená ustanovení zákona o potravinách zavádějí pro provozovatele potravinářských podniků s prodejnami s prodejní plochou větší než 400 m² povinnost poskytovat v nich blíže vymezené potraviny (např. chybně označené potraviny) bezplatně neziskové organizaci (tzv. potravinová banka), která shromažďuje bezplatně potraviny, skladuje a přiděluje je humanitárním nebo charitativním organizacím, přičemž za nesplnění této povinnosti lze uložit pokutu až do výše 10 000 000 Kč. Tím se podle názoru navrhovatelky tato ustanovení dostávají do rozporu s čl. 1 a 11 Listiny základních práv a svobod a čl. 1 odst. 1 Ústavy České republiky. Navrhovatelka namítá, že napadená ustanovení nepřípustně zasahují do vlastnického práva, když nutí vlastníky bezplatně se určitých věcí „zbavit, a to jen ve prospěch někoho“ a zavádí tak povinnost nucené účasti na charitě. Dle navrhovatelky tak fakticky jde o vyvlastnění či naturální zdanění.

Ústavní soud předně uvádí, že napadená ustanovení zákona o potravinách jsou součástí úsilí mezinárodního společenství i jednotlivých států řešit závažné otázky související s plýtváním potravinami, což má zásadní dopad na sociální a bezpečnostní situaci ve světě i v jednotlivých státech a na další zhoršování životního prostředí. Vše to souvisí s nutností provádět opatření v oblasti zemědělství, rybolovu, dopravy, skladování, prodeje a likvidace potravin. Rozhodl-li se zákonodárce tuto problematiku řešit v rámci České republiky, zapojuje se tak do úsilí celé řady jiných států. Úkolem Ústavního soudu však není hodnotit, zda jsou zvolené prostředky dostačující, nýbrž zda neodporují ústavnímu pořádku. Při hodnocení ústavnosti zásahu do navrhovatelkou uváděných základních práv a svobod proto třeba vycházet nikoli pouze ze dvou vybraných ustanovení vytržených z kontextu ústavního pořádku a mezinárodních závazků. Tento soulad (popř. rozpor) je třeba posoudit jak z hlediska těch, do jejichž právního postavení je zasahováno (oblast zásahových opatření a jejich ústavnost), tak ale i z hlediska těch, kteří s ohledem na svou životní situaci pomoc státu takovou formou potřebují (oblast pozitivního plnění v jejich prospěch opět v rámci ústavního pořádku) a stát s ní ve svém ústavním pořádku počítá již tím, že stanoví, že „vlastnictví zavazuje“ a že „státní moc slouží všem občanům“. Jde tak jen o posouzení, zda při volbě prostředků (cíl je nepochybný) zákonodárce nesáhl po těch, které ústavní pořádek nepřipouští.

here  Ústavní soud po posouzení námitek navrhovatelky a provedení testu proporcionality (shrnutí viz body 93 až 99 nálezu), stejně jako po přihlédnutí k obecným východiskům úsilí o zamezení plýtvání potravinami v rámci EU a dalších mezinárodních organizací, jichž je Česká republika členem, dospěl k závěru, že v rámci abstraktní kontroly ústavnosti napadená ustanovení zákona o potravinách obstojí, a návrh je proto třeba jako nedůvodný zamítnout.

Právní věty: I. Ustanovení § 11 odst. 2 zákona č. 110/1997 Sb., o potravinách a tabákových výrobcích a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění zákona č. 180/2016 Sb., nelze považovat za vyvlastňující opatření podle čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod, nýbrž za ústavně přípustné omezení vlastníka potravin podle čl. 11 odst. 3 ve spojení s čl. 4 odst. 2 Listiny základních práv a svobod v jeho dispozičním právu k potravinám, které jsou podle předpisů potravinového práva Evropské unie a zákona o potravinách a tabákových výrobcích bezpečné, avšak nelze je uvádět na trh.

II. Ustanovení § 11 odst. 2 zákona č. 110/1997 Sb., o potravinách a tabákových výrobcích a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění zákona č. 180/2016 Sb., je ve veřejném zájmu, neboť napadené opatření je součástí opatření v zájmu ochrany životního prostředí, ochrany zdraví, veřejného zdraví, podpory solidarity ve společnosti, vnitřní bezpečnosti a pořádku, stejně jako plnění závazků České republiky plynoucích pro ni z mezinárodního práva i členství v Evropské unii.

III. Určením způsobu, jak naložit s potravinami podle § 11 odst. 2 zákona č. 110/1997 Sb., o potravinách a tabákových výrobcích a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění zákona č. 180/2016 Sb., je takovým omezením vlastnického práva, které je současně podle čl. 26 odst. 2 ve spojení s čl. 11 odst. 3 věty první Listiny základních práv a svobod zákonem stanovenou podmínkou pro podnikání zároveň přispívající k činnosti určených neziskových, humanitárních a dobročinných organizací a k ochraně ústavním pořádkem chráněných hodnot, aniž přitom zasahuje do podstaty a smyslu vlastnického práva a svobody podnikání.

IV. Poskytnout potraviny podle § 11 odst. 2 zákona č. 110/1997 Sb., o potravinách a tabákových výrobcích a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění zákona č. 180/2016 Sb., je státem uloženou povinností, kterou proto nelze vykládat rozšiřujícím způsobem, nýbrž právě jen jako omezení práva vlastníka ve způsobu, jak může s takovými potravinami naložit; další s tím nutně související podmínky musí být upraveny dohodou s neziskovou organizací, která je nositelem oprávnění, plynoucích pro ni z takové povinnosti provozovatele potravinářského podniku.

V. Protože povinnost poskytnout takové potraviny nelze vykládat rozšiřujícím způsobem, není ani stanovením tzv. naturální daně, tudíž tato povinnost není v rozporu s čl. 11 odst. 5 ve spojení s čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.

VI. Pokutu uloženou za přestupek podle § 17 odst. 2 písm. j) ve spojení s § 17f písm. c) zákona č. 110/1997 Sb., o potravinách a tabákových výrobcích a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění zákona č. 180/2016 Sb., lze napadnout ve správním soudnictví, jehož prostředky je zajištěna ochrana práv provozovatele potravinářského podniku proti takovému zásahu a jeho přiměřenosti s přihlédnutím k poměrům přestupce, důvodům a způsobu porušení stanoveného pravidla v § 11 odst. 2 zákona č. 110/1997 Sb., o potravinách a tabákových výrobcích a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění zákona č. 180/2016 Sb., a jeho škodlivým důsledkům.

VII. Hodnocení přiměřenosti zásahu za porušení stanovené povinnosti je možné i v rámci tzv. abstraktní kontroly ústavnosti, ale nutno přitom přihlížet i k povaze jiných skutkových podstat přestupků, na které se současně maximální výše pokuty vztahuje.

K odůvodnění nálezu uplatnil odlišné stanovisko soudce Vojtěch Šimíček.

Text nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 27/16 je dostupný PDF zde (617 KB, PDF).

Miroslava Sedláčková, tisková mluvčí Ústavního soudu