Ústavní soud, Brno, TZ 9/2021

Plénum Ústavního soudu (soudce zpravodaj Radovan Suchánek) zamítlo návrh skupiny senátorů na zrušení § 70 odst. 3 věty první zákona ČNR č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění zákona č. 225/2017 Sb., ve slovech „podle tohoto zákona“, a zastavilo řízení o návrhu na zrušení § 4 odst. 9 až 11 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění zákona č. 225/2017 Sb.

Zákonem č. 225/2017 Sb. zákonodárce novelizoval s účinností k 1. 1. 2018 více než čtyři desítky právních předpisů, převážně na úseku stavební správy, ochrany životního prostředí a správy daní, mezi nimi rovněž stavební zákon a zákon ochraně přírody a krajiny. Před novelizací zákon o ochraně přírody a krajiny stanovil, že se občanská sdružení mohou účastnit správních řízení, kde by mohly být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny. Po novelizaci jde už výslovně jen o "řízení podle tohoto zákona", tedy zákona o ochraně přírody a krajiny. Skupina 17 senátorů (dále jen „navrhovatelka“) nesouhlasí s tím, že spolky ztratily možnost účastnit se například některých řízení podle stavebního zákona, u kterých se neposuzují vlivy na životní prostředí podle jiného, speciálního zákona (EIA), zejména jí pak vadí vyloučení účastenství spolků z rozhodovacích procesů u tzv. „středně velkých záměrů“. Namítá přitom, že existuje řada alternativních a účinných legislativních způsobů, jak omezit účast ve stavebních řízeních a zajistit tak rychlé a efektivní správní řízení. Navrhovatelka dále napadá tři novelizované odstavce stavebního zákona, které omezují možnost přezkumu zákonnosti závazných stanovisek vydávaných pro účely řízení podle stavebního zákona. Navrhovatelka požadavek na zrušení předmětných ustanovení opírá v obecné rovině o tvrzení, že tato ustanovení porušují zejména právo domáhat se stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu veřejné moci podle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) ve spojení s právem na příznivé životní prostředí podle čl. 35 odst. 1 Listiny a vlastnickým právem podle čl. 11 odst. 1 Listiny, jakož i právem podle čl. 38 odst. 1 Listiny na to, aby věc každého byla projednána veřejně, bez zbytečných průtahů a v jeho přítomností s možností vyjádřit se ke všem prováděných důkazům.

Jelikož napadená ustanovení stavebního zákona byla s účinností od 1. 1. 2021 zásadním způsobem novelizována a pozbyla tak v průběhu řízení před Ústavním soudem platnosti, Ústavní soud řízení o návrhu na jejich zrušení zastavil.

Ohledně návrhu na zrušení části ustanovení zákona o ochraně přírody a krajiny dospěl Ústavní soud k závěru, že není důvodný.

Ústavní soud se v prvé řadě zabýval námitkou navrhovatelky, že napadené ustanovení je v rozporu s čl. 36 odst. 1 a čl. 38 odst. 2 Listiny.

Tvrzení o neústavnosti omezení účastenství spolků ve správních řízeních navrhovatelka zakládá na představě jakéhosi obecného „základního procesního práva na účastenství v řízení“ a z předchozí judikatury Ústavního soudu dovozuje nutnost přiznat spolkům účastenství en bloc ve správních řízeních. Co se však týče účastenství ve správních řízeních (slovy Listiny „u jiného orgánu“), nelze přehlédnout, že toho se nelze podle čl. 36 odst. 1 Listiny domáhat vždy, ale pouze ve „stanovených případech“. Zákonodárce pak v zákoně o ochraně přírody a krajiny, jakož i v jiných zákonech (jmenovitě zákoně o EIA, zákoně o integrované prevenci nebo vodním zákoně) stanovil případy, kdy spolky mohou jako účastníci vstupovat do příslušných správních řízení. Závěr o povinnosti státu přiznat spolkům účast ve všech správních řízeních pak nelze dovodit ani z navrhovatelkou uváděné judikatury Ústavního soudu.

Právní úprava účastenství v územním řízení, jakož i stavebním řízení, na které podle navrhovatelky dopadá novelizovaná právní úprava nejvíce negativně, je podle názoru Ústavního soudu dostatečně komplexní a zaručuje ochranu vlastnického práva a jiných věcných práv, která mohou být záměrem přímo dotčena.

V případě, že by se spolky, jakož i další osoby, kterým právní úprava nepřiznává účastenství v některých správních řízeních, cítily dotčeny na svých právech a svobodách rozhodnutím správního orgánu (typicky rozhodnutím o umístění stavby či povolení stavby), mohou se v souladu s čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny obrátit na správní soud.

Pokud jde o tvrzený zásah do práva na příznivé životní prostředí, přistoupil Ústavní soud k použití tzv. testu racionality. Tento test Ústavní soud použil v poměrně nedávné době rovněž při posuzování ústavnosti omezení práva dotčené veřejnosti účastnit se procesu posuzování vlivů na životní prostředí u tzv. prioritních dopravních záměrů, když zamítl návrh na zrušení ustanovení § 23a zákona o EIA (nález ze dne 17. 7. 2019 sp. zn. Pl. ÚS 44/18, tisková zpráva a text nálezu jsou dostupné zde: https://bit.ly/39udU8M ).

Ústavní soud tedy napadené ustanovení podrobil testu racionality, skládajícího se z následujících kroků: 1) vymezení podstatného obsahu (jádra) daného práva z hlediska jeho podstaty a smyslu; 2) posouzení, zda požadovaný nárok zasahuje do esenciálního obsahu (jádra) tohoto práva; 3) posouzení, jsou-li zájmy stojící proti požadovanému nároku legitimní, resp. zda nejde o svévolné zásadní snížení celkového standardu ochrany ústavně zaručených práv (posouzení, zda právní úprava sleduje legitimní cíl) a 4) posouzení, zda je právní úprava s ohledem na protichůdné zájmy rozumná (racionální), byť nikoliv nutně nejlepší, nejhodnější, nejúčinnější či nejmoudřejší.

Napadené ustanovení v testu racionality obstálo. Napadeným ustanovením se pouze zúžila, nikoliv vyloučila, procesní možnost uplatňování práva na příznivé životní prostředí ve správním řízení. Ekologické spolky se navíc i nadále mohou účastnit správních řízení, a to těch, v nichž lze skutečně identifikovat možnost reálného a vážného dotčení ochrany přírody a krajiny – zejména jde (vedle řízení podle zákona o ochraně přírody a krajiny) o řízení a postupy v režimu zákona o integrované prevenci, zákona o EIA a vodního zákona. Napadenou právní úpravu současně považuje Ústavní soud za legitimní, tím spíše, je-li vedena snahou o zrychlení územního a stavebního řízení. Přestože nejspíše neexistuje studie komplexně posuzující délku všech jednotlivých povolovacích procesů v České republice, ani příčiny neúměrné délky některých z nich, lze vyslovit premisu, že s rozšiřujícím okruhem účastníků řízení se délka těchto procesů v obecné rovině může prodlužovat. Konečně Ústavní soud uvádí, že byť si lze jistě představit řadu možná i vhodnějších a účinnějších způsobů, jak předcházet průtahům v některých správních řízeních, nehodnotí Ústavní soud napadenou právní úpravu jako protiústavní.

Konečně Ústavní soud nepokládá za důvodnou ani námitku směřující k porušení mezinárodních závazků České republiky, kdy navrhovatelka poukazuje pouze na jeden článek rezoluce Výboru Rady Evropy č. 77 (31), ze které nejenže nevyplývá právo spolků účastnit se všech správních řízení, ale navíc má právně nezávaznou povahu. Nad rámec námitek navrhovatelky pak Ústavní soud podotýká, že napadené ustanovení zákona nepovažuje za neslučitelné ani s Úmluvou o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí (tzv. Aarhuská úmluva).

Společné odlišné stanovisko k výroku a odůvodnění nálezu uplatnili soudkyně Kateřina Šimáčková a soudci Ludvík David, Jan Filip, Jaromír Jirsa, Vojtěch Šimíček, David Uhlíř a Jiří Zemánek.

Nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 22/17 včetně odlišného stanoviska vyhlášený dne 2. února 2021 v 14:00 hodin naleznete  zde (378 KB, PDF). 

Miroslava Číhalíková Sedláčková
tisková mluvčí Ústavního soudu

Upozornění: Po dobu nouzového stavu jsou nálezy Ústavního soudu vyhlašovány bez přítomnosti účastníků, právních zástupců a veřejnosti tak, že text nálezu je v okamžiku vyhlášení publikován v sekci Aktuality na webových stránkách soudu.