Zrušení části územního plánu ve správním soudnictví vs. právo obce na samosprávu

22.11.2017

Ústavní soud, Brno, TZ 130/2017

I. senát Ústavního soudu (soudkyně zpravodajka Milada Tomková) zamítl ústavní stížnost zastupitelstva obce Tisá proti rozsudkům Krajského soudu v Ústí nad Labem a Nejvyššího správního soudu.

Stěžovatel vydal v červnu 2012 opatření obecné povahy – územní plán. Ačkoliv v původní verzi byla stanovena lhůta pro pořízení územních studií do konce roku 2015, ve výsledné podobě došlo k prodloužení lhůty do konce roku 2030. Vlastnice některých dotčených pozemků se následně ve správním soudnictví domáhala zrušení částí územního plánu. Nevadilo jí samotné stanovení podmínky pořízení územní studie, ale nepřiměřeně dlouhá lhůta pro její vytvoření. Správní soudy jejímu návrhu částečně vyhověly, vyšly přitom z toho, že podmínka pořízení územní studie měla plnit obdobnou funkci jako stavební uzávěra. Pokud zákon v rozhodné době závazně nestanovil časový rámec pro vypracování studie, neznamená to, že je tato otázka ponechána na libovůli pořizovatele územního plánu. Studie má zásadně charakter podkladu pro pořizování územně plánovací dokumentace a doba stanovená pro její vypracování by neměla přesáhnout dobu 4 let, ve které dochází k vyhodnocování naplňování územního plánu podle § 55 odst. 1 stavebního zákona, neboť k tomuto vyhodnocení by měly být již shromážděny všechny dostupné podklady včetně územní studie. Podle správních soudů by se lhůta pro pořízení územní studie stanovená v územním plánu měla tudíž pohybovat v řádu jednotek let. Lhůta v délce 18 let je zcela nepřiměřená, neboť vykazuje prvky libovůle a diskriminace navrhovatelky. Stěžovatel má za to, že rozhodnutími správních soudů bylo nezákonně zasaženo do jeho ústavně zaručených práv, zejména do práva na samosprávu, a proto se obrátil na Ústavní soud s komunální ústavní stížností. Především namítá, že soudy překročily svou pravomoc, protože podstatou soudního rozhodnutí nebylo zrušení územního plánu, ale jeho kvalitativní změna. Podoba územního plánu je však politická otázka, která dle názoru stěžovatele stojí mimo dosah soudcovského rozhodování.

Ústavní soud se v prvé řadě neztotožnil s představou stěžovatele, že jedinou možnou formou rozhodnutí správního soudu při přezkumu územního plánu je vytváření tzv. „bílých míst“, tj. kompletní zrušení určité regulace na konkrétním území, jehož se vytýkaná vada v územním plánu týká. V řadě případů by naopak kompletní zrušení mohlo být považováno za nepřípustný zásah do práva na samosprávu. Soud by byl nucen kvůli např. jedné diskriminační podmínce rušit rozsáhlou regulaci území jako celku, která však může být značně složitá, komplexní, vzájemně provázaná, resp. být výsledkem dlouhodobých politických a odborných debat, přičemž by např. zároveň neexistoval subjekt, kterému by daný způsob regulace vadil. Podobně při zrušení jednotlivých ustanovení obecně závazných vyhlášek Ústavním soudem se mění normativní kontext nezrušené části vyhlášky. Nejedná se však o nahrazení politického rozhodnutí, ale o výraz zdrženlivosti soudní moci, kdy je rušeno pouze nezbytně nutné. Samospráva má pak vždy možnost právní předpis změnit podle své politické představy.

Lze souhlasit se závěrem správních soudů, že otázku přiměřenosti lhůty je nutno objektivizovat a vykládat v kontextu § 55 odst. 1 stavebního zákona a proto by lhůta pro pořízení územní studie neměla přesáhnout dobu 4 let. Vlastník dotčených pozemků byl vystaven nejistotě, která mohla trvat až 18 let, spočívající v tom kdy a jak bude moci své pozemky v souladu s účelem stanoveným územním plánem (tj. zástavbou) využít. Dlužno podotknout, že požadavek na přiměřenost lhůty posléze zakotvil zákonodárce novelou stavebního zákona č. 350/2012 účinnou od 1. 1. 2013 do § 43 odst. 2, který stanoví, že „v případě podmínění rozhodování územní studií jsou součástí územního plánu podmínky pro její pořízení a přiměřená lhůta pro vložení dat o ní do evidence územně plánovací činnosti (§ 30 odst. 4); marným uplynutím lhůty omezení změn v území zaniká“. Podle přechodných ustanovení zmíněné novely pak platí, že úkol prověřit územní studií změny využití plochy nebo koridoru vymezených v územním plánu jako podmínka pro rozhodování pozbývá platnosti uplynutím 4 let ode dne nabytí účinnosti zákona.

Pokud stěžovatel namítá, že se zakotvením podmínky územní studie s takto dlouho lhůtou snažil o pozvolný a promyšlený rozvoj obce, pak má Ústavní soud za to, že je třeba k realizaci těchto jistě legitimních cílů zvolit také odpovídající prostředky. Takovým prostředkem může být etapizace, kterou obec zároveň realizuje své právo na samosprávu, neboť je to právě zastupitelstvo, kdo o ní jako součásti územního plánu rozhodne. Oproti tomu na podobu územní studie nemá zastupitelstvo vliv, protože tu obec vydává v přenesené působnosti. Paradoxně tedy postup, který stěžovatel při přijímání územního plánu zvolil, dostatečně právo na územní samosprávu nevyužívá a ponechává rozhodnutí, která mají být dle dikce ústavní stížnosti zásadní pro samosprávu obce, na státní správě.

Ústavní soud uzavírá, že k porušení ústavně zaručeného práva na samosprávu stěžovatele napadenými soudními rozhodnutími nedošlo a nebylo porušeno ani jeho právo na spravedlivý proces, neboť rozhodnutí byla řádně a přesvědčivě odůvodněna.

Text nálezu Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 655/17 je dostupný PDF zde (335 KB, PDF).

Miroslava Sedláčková, tisková mluvčí Ústavního soudu