Ústavní soud vyhlásil nález týkající se církevních restitucí

03.06.2013

Ústavní soud, Brno, TZ 33/13

Ústavní soud na dnešním veřejném ústním jednání vyhlásil nález, kterým posoudil návrh na zrušení zákona č. 428/2012 Sb., o majetkovém vyrovnání s církvemi a náboženskými společnostmi a o změně některých zákonů (zákon o majetkovém vyrovnání s církvemi a náboženskými společnostmi), popřípadě jeho některých částí.

Většina pléna Ústavního soudu přitom shledala jako protiústavní toliko jediné ustanovení zákona, a to v § 5 písm. i) zákona, v němž se mezi skutečnostmi, které se považují za majetkovou křivdu, mimo jiné uvádí znárodnění nebo vyvlastněním majetku bez vyplacení spravedlivé náhrady. Plénum Ústavního soudu dospělo k závěru, že je nezbytné v tomto ustanovení zrušit slovo „spravedlivé“, neboť v kontextu celé věci není zřejmé, jaká výše náhrady by byla považována za spravedlivou a podle jakých měřítek (zda dobových nebo současných) by se měla hodnotit, a navíc je nepřípustné, aby o tom, zda náhrada byla spravedlivá či nikoliv, rozhodovala povinná osoba. Ústavní soud podotkl, že rovněž v předchozí restituční legislativě se spojení „spravedlivá náhrada“ nevyskytovalo. V ostatních částech byl návrh zamítnut či odmítnut.

Ústavní soud se velmi pečlivě a dopodrobna zabýval (konečný nález bude čítat více jak 200 normostran textu) všemi námitkami vznesenými jak skupinou senátorů, tak dvěma skupinami poslanců.

Především odmítl, že by byl zákon přijat v legislativní proceduře, která dle navrhovatelů byla neústavní. Ústavní soud odmítl námitky týkající se skutečnosti, že o návrhu zákona nebylo Poslaneckou sněmovnou (PS) hlasováno ihned na první schůzi následující po vrácení Senátem. Ústavní soud poznamenal, že lhůta stanovená v § 97 odst. 3 jednacího řádu PS slovy „na nejbližší schůzi, nejdříve však za deset dnů“ nemá ani věcnou ani časovou spojitost s vlastním rozhodovacím procesem PS, především nemá propadnou povahu. Je toliko pokynem technické povahy směřovaným předsedovi PS, jímž se administrativně upravuje návaznost ukončeného zákonodárného procesu v Senátu, který návrh usnesením zamítl, a opakovaným hlasováním Sněmovny. Proto skutečnost, že následně došlo hlasováním k vyřazení bodu z pořadu 45. a 46. schůze PS, a věcně byl bod projednán až na 47. schůzi Poslanecké sněmovny, která se konala od 23. 10. 2012, není z hlediska přezkumu otázky dodržení ústavně předepsaného způsobu vydání zákona podstatné.
 Ústavní soud rovněž neakceptoval námitku, že v průběhu projednávání bylo odebráno slovo poslanci Babákovi, který má jako předseda poslaneckého klubu právo neomezeně dlouhou dobu přednášet k věci stanovisko klubu podle § 59 odst. 1 Jednacího řádu PS. Podle Ústavního soudu omezení řečnického projevu zakotvené v ustanovení § 59 odst. 4 jednacího řádu se vztahuje na všechny poslance (resp. řečníky), a to i v postavení poslance přednášejícího stanovisko poslaneckého klubu. Privilegium poslance přednášejícího stanovisko poslaneckého klubu se nemůže z podstaty legislativního procesu vztahovat na projevy nevěcné, neboť ani poslaneckému klubu nesvědčí právo zneužít možnosti veřejně demonstrovat své stanovisko „k věci“ (srov. ustanovení § 59 odst. 1 věta druhá a contrario). Navíc poslanec Babák byl předsedající několikrát upozorněn, aby hovořil k věci, a proporcionalitu takového omezení lze dovodit i z pokročilé fáze legislativního procesu. Konečně Ústavní soud neakceptoval ani to, že by k přijetí zákona došlo v průběhu přestávky, jak tvrdili navrhovatelé. Ústavní soud měl za prokázané, že část poslanců opustila jednací sál ještě před tím, než předsedající vyhlásila přestávku, resp. než vůči jejímu konání byla uplatněna námitka a o ní bylo hlasováno.

Pokud jde o materiální námitky, Ústavní soud především uvedl, že při ústavněprávním hodnocení zákona č. 428/2012 Sb. vychází ze své dosavadní judikatury, v níž sám počínaje již rokem 2005 zákonodárce upomínal na to, že tzv. blokační ustanovení § 29 zákona č. 229/1991 Sb. založilo legitimní očekávání církevních právnických osob. Tato judikatura gradovala nálezem sp. zn. Pl. ÚS 9/07 ze dne 1. 7. 2010 (N 132/58 SbNU 3; 242/2010 Sb.), v němž Ústavní soud označil za neústavní nečinnost zákonodárce a posléze v několika senátních nálezech otevřel cestu individuálním žalobám, které označil za svého druhu restituční, neboť založené legitimní očekávání dávno dosáhlo pomyslné „zletilosti“.
Ústavní soud proto uzavřel, že by nyní bylo přinejmenším překvapivé, pokud by přikročil k derogaci aktu, který legitimní očekávání a restituci naplňuje.

Ústavní soud následně přikročil k posouzení obecných a historizujících námitek navrhovatelů, totiž že majetkový režim církví vylučuje, aby nyní mohlo dojít k obnovení jejich vlastnického práva, neboť církve nebyly a nemohly být v minulosti vlastníky původního majetku, případně jejich vlastnictví podléhalo veřejnoprávní regulaci. Ústavní soud velmi zevrubnou analýzou textů dobové doktríny a soudní judikatury naopak dospěl k závěru, že úvahy navrhovatelů jsou liché a že církevní subjekty měly zásadně plnou majetkovou způsobilost a byly subjektem vlastnického práva k jednotlivým věcem spadajícím do církevního majetku. Podobným rozborem pak Ústavní soud dospěl k závěru, že církevní majetek nebyl předmětem tzv. veřejného vlastnictví, jak tvrdili někteří navrhovatelé, resp. že by byl tento majetek vyjmut z úpravy vlastnického práva dle Obecného zákoníku občanského a svěřen církevním subjektům výlučně na základě veřejnoprávního titulu. Ústavní soud dokonce naopak z doktríny a judikatury soudů přijaté po roce 1948 (například stanovisko Generální prokuratury z 20. 5. 1954 nebo rozhodnutí NS sp. zn. 1 Tz 30/55) dovodil, že rovněž v tomto období neměl církevní majetek veřejnoprávní povahu a byl naopak považován za majetek soukromý (v protikladu k socialistickému vlastnictví), nikoliv majetek státu. Ústavní soud dále připomněl, že ostatně jako k soukromému majetku přistupovala k majetku církví také judikatura soudů po roce 1989, včetně rozhodovací praxe samotného Ústavního soudu.

Ústavní soud tedy uzavřel, že v případě realizace nároků oprávněných osob na vydání věcí podle napadeného zákona lze hovořit o v pravém slova smyslu obnovení vlastnického práva, jak jej chápal někdejší Obecný občanský zákoník i současný Občanský zákoník.

Dále se Ústavní soud podrobně zabýval námitkami k jednotlivým ustanovením restitučního zákona. Přitom neshledal jako neústavní cíl dané právní úpravy, tj. zmírnění majetkových křivd, po němž ve své předchozí judikatuře sám volal. Za neústavní nepovažoval ani vymezení rozhodného období, které označil za rozhodnutí politické. Pokud jde o vymezení, resp. definici původního majetku v ust. § 2 písm. a) zákona, Ústavní soud připustil, že souvětí v něm obsažené je významově přetížené a že není na první pohled zřejmé, k jakému pojmu se váže slovo „příslušely“. Většina pléna však dospěla k závěru, že lze nalézt ústavně konformní výklad a to ten, že slovo „příslušely“ se vztahuje toliko k majetkovým právům a jiným majetkovým hodnotám, nikoliv k věcem. Pokud jde o stanovení oprávněných osob, Ústavní soud uvedl, že již v minulosti se restituce vztahovaly také na některé právnické osoby, aniž by to vyvolávalo jakékoliv ústavněprávní otázky.
Ústavní soud rovněž přezkoumal jednotlivé „typy“ majetkových křivd, v jejichž úpravě shledal, jak shora uvedeno, neústavnost toliko ve slově „spravedlivé“ (náhrady) v ustanovení § 5 písm. i) zákona.

Zevrubně se pak Ústavní soud zabýval též námitkami k právní úpravě finanční náhrady a smluv o vyrovnání. Uvedl, že ty je třeba hodnotit v kontextu toho, že zákon současně přináší přechod k nové úpravě poměru státu a církví. Ostatně samotné restituční zákonodárství neabsolutizovalo snahu o obnovu majetkových vztahů výlučně k počátku rozhodného období, ale bralo ohled i na současný politický a veřejný zájem. Jinak řečeno, restituce v minulosti plnily i funkci deetatizace společenského bohatství. Konkrétně pak Ústavní soud vyšel z toho, že finanční náhrada má smíšený charakter: nemá pouze kompenzační charakter, ale zákonodárce jí sleduje částečné vyrovnání v postavení dotčených církví oproti církvi římskokatolické. Jinými slovy, finanční náhrada má složku kompenzační a vyrovnávací, což však Ústavní soud považuje s ohledem na odluku státu a církví za zcela legitimní. Pokud jde o výše jednotlivých náhrad, které dle navrhovatelů neodpovídají rozsahu původního a nevydávaného majetku, Ústavní soud zdůraznil, že předmětem řízení nemůže být skutkové dokazování stran přesných výměr a jejich ocenění, neboť tyto skutečnosti nemají vazbu na ústavnost napadeného zákona. Při zvážení výše uvedených skutečností je zřejmé, že výměra původního majetku, z níž vycházela důvodová zpráva (a předchozí jednání mezi státem a církvemi), má-li být měřítkem racionality, resp. ústavnosti § 15 odst. 1, 2 zákona, nevykazuje znaky libovůle či omylu zákonodárce, nýbrž má rozumnou a přiměřenou vazbu na dostupné historické údaje. Ústavní soud pak neshledal neústavnost ani v právní úpravě smluv mezi státem a dotčenými církvemi.

Konečně Ústavní soud neshledal, že by zákon č. 428/2012 Sb., jehož předmětem je zmírnění majetkových křivd a naopak odluka státu a církví, jakkoliv vychýlil náboženskou neutralitu státu, jak rovněž tvrdili navrhovatelé. Ústavní soud pak rovněž zdůvodnil, proč při ústním jednání dne 29. 5. 2013 nevyhověl vznesenému návrhu a nepřijal usnesení, jímž by předložil předběžnou otázku Soudnímu dvoru EU.

K výroku a odůvodnění nálezu uplatnili odlišná stanoviska soudci Jaroslav Fenyk, Vojen Güttler, Jan Musil a Pavel Rychetský.

Text nálezu je včetně odlišných stanovisek k  dispozici zde .  

Ivo Pospíšil
generální sekretář Ústavního soudu