Ústavní soud, Brno, TZ 13/2019

Plénum Ústavního soudu (soudce zpravodaj Jan Musil) zamítlo návrh skupiny 30 senátorů (dále jen navrhovatelka) na zrušení zákona č. 340/2015 Sb., o zvláštních podmínkách účinnosti některých smluv, uveřejňování těchto smluv a o registru smluv (zákon o registru smluv), ve znění pozdějších předpisů, případně na zrušení § 2 odst. 1 písm. b), písm. k) ve slovech „nebo národní podnik“, písm. n) a § 8 odst. 3 téhož zákona.

Navrhovatelka ve svém návrhu vyjádřila přesvědčení, že zákon o registru smluv či přinejmenším jeho vybraná ustanovení jsou v rozporu s právem podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, s principem rovnosti dle čl. 1 a čl. 3 Listiny, principem autonomie vůle, jakož i se zákazem retroaktivity. Stěžejní námitkou navrhovatelky byl protiústavní zásah zákona do práva podnikat zejména u některých subjektů - národních podniků, územních samosprávných celků či právnických osob, v nichž má stát nebo územně samosprávný celek většinovou majetkovou účast. Navrhovatelka se domnívá, že zákon nutí tyto subjekty uveřejňovat údaje, které pro ně samotné či jejich smluvní partnery představují konkurenční výhodu, a jejichž udržení v tajnosti před ostatními podnikateli je z hlediska realizace jejich práva podnikat nezbytné. Konečně navrhovatelka také uvedla, že k dosažení zákonodárcem proklamovaného cíle transparentnosti smluv podle ní zcela postačuje zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím a zákon o registru smluv je tak duplicitní právní úpravou.

Ústavní soud konstatuje, že cílem zákona o registru smluv je zajistit uveřejnění vybraných smluv, u nichž je alespoň jednou ze smluvních stran některý z dotčených subjektů, jejichž hospodaření je navázáno na veřejné finanční prostředky. Protože se tak děje prostřednictvím registru smluv, který je přístupný způsobem umožňujícím bezplatný dálkový přístup, je zjevné, že účelem zákona je zpřístupnění dotčených smluv široké veřejnosti v souladu s ústavně zaručeným právem na informace podle čl. 17 odst. 1 a 5 Listiny (informační funkce zákona). To lze ostatně dovodit také z vazby mezi zákonem o svobodném přístupu k informacím a zákonem o registru smluv, neboť platí, že prostřednictvím registru smluv se neuveřejňují informace, které nelze poskytnout při postupu podle předpisů upravujících svobodný přístup k informacím. Konečně lze doplnit, že ve vazbě na uvedený účel je možné identifikovat i další základní právo, jež je prostřednictvím zákona realizováno, totiž právo občanů podílet se na správě věcí veřejných dle čl. 21 odst. 1 Listiny (kontrolní funkce zákona).

Ústavní soud provedl za účelem přezkumu zásahu zákonodárce do ústavně zaručeného práva podnikat tzv. test racionality, který se skládá ze čtyř kroků a dospěl k závěru, že vybraná ustanovení zákona o registru smluv, jakož i zákon jako celek, v něm obstály a nepředstavují zásah do shora označeného práva. Rovněž ani tvrzení o porušení principu rovnosti v právech, jakož i další ústavněprávně relevantní námitky navrhovatelky, neshledal Ústavní soud důvodnými, a tedy způsobilými přivodit závěr o protiústavnosti zkoumaných ustanovení zákona o registru smluv.

Pokud navrhovatelka namítala, že údaje, které jsou dotčené subjekty povinny uveřejnit prostřednictvím registru smluv, představují konkurenční výhodu a jejich udržení v tajnosti je tak pro naplnění obsahu práva podnikat nebytné, musí k tomu Ústavní soud uvést, že zákon o registru smluv stanoví v § 3 celou řadu výjimek z povinnosti uveřejnění. Zvláštní důraz je u dotčených subjektů nutno klást na výjimku uvedenou v § 3 odst. 2 písm. r) tohoto zákona, která z povinnosti uveřejnění vylučuje smlouvy uzavřené mezi těmito subjekty, byla-li taková smlouva uzavřena v běžném obchodním styku. Současně je třeba zohlednit i ustanovení § 5 odst. 5 písm. a) a c), jakož i § 5 odst. 6 zákona, která umožňují dotčeným subjektům vyloučit z uveřejnění tzv. metadata v podobě identifikace smluvních stran a ceny (ev. hodnoty předmětu smlouvy), jsou-li taková data obchodním tajemstvím osob uvedených – mimo jiné – právě v § 2 odst. 1 písm. k) a n) zákona.

Jako relevantní lze vnímat námitku navrhovatelky, že § 5 odst. 6 zákona chrání toliko obchodní tajemství osob uvedených v příslušných písmenech § 2 zákona, nikoliv obchodní tajemství druhé smluvní strany. Ani v tomto ohledu však Ústavní soud neshledává zásah do skutečné realizace podstatného obsahu práva těchto subjektů podnikat, neboť uveřejnění ceny, popřípadě označení smluvních stran [nebudou-li tyto současně představovat obchodní tajemství některé z osob uvedených v § 2 odst. 1 písm. e), k) až n) zákona], sice určitým způsobem omezuje výkon daného práva, avšak pouze ve vztahu k dotčeným subjektům. Jinými slovy omezuje (v případě, že daná smluvní protistrana nebude mít zájem na uveřejnění daných metadat v registru smluv) toliko volbu protistrany [a to nadto pouze tehdy, jestliže na danou smlouvu nebudou dopadat výjimky, především dle § 3 odst. 2 písm. i) či r) zákona], nikoliv realizaci samotného podstatného obsahu práva podnikat, natož podnikání samé. Nelze zároveň pomíjet skutečnost, která se celou problematikou vine jako příslovečná červená nit, totiž že onou protistranou jsou subjekty nakládající alespoň dílem s veřejnými finančními prostředky, což legitimně odůvodňuje potřebu dbát na jejich hospodárné využívání. Ani v tomto směru tedy Ústavní soud neidentifikoval takový zásah do dotčeného práva, pro který by bylo třeba napadenou právní úpravu podrobit přísnějšímu testu proporcionality.

Ústavní soud nepřisvědčil ani námitce navrhovatelky, že je zákon o registru smluv nadbytečný, neboť se překrývá se zákonem o svobodném přístupu k informacím. Napadená právní úprava není ve vztahu k zákonu o svobodném přístupu k informacím duplicitní, ale naopak jej doplňuje, čímž rozšiřuje jednak aktivní složku práva na informace ve smyslu čl. 17 odst. 1 a 5 Listiny, a zvláště pak možnost kontroly veřejné moci ze strany veřejnosti. Ústavní soud má tedy za to, že cíl sledovaný zákonem o registru smluv nelze považovat za nelegitimní nebo svévolný. Je tomu tak i proto, že zákon o registru smluv posiluje jedno z nejvýznamnějších moderních politických práv, jehož smyslem je umožnit veřejnosti (mimo jiné) i efektivní kontrolu veřejné moci. Zároveň je zákonodárcem zvolené řešení podle názoru Ústavního soudu rozumným prostředkem, jak takového cíle dosáhnout.

Stran otázky porušení principu rovnosti v právech Ústavní soud uzavřel, že je-li dotčený subjekt přímo, anebo zprostředkovaně (skrze jiný subjekt) napojen na veřejné rozpočty a finance z nich plynoucí, nelze přijmout tezi navrhovatelky, že takový subjekt je ve srovnatelném postavení s jinými soukromoprávními subjekty, které své ústavně zaručené právo podnikat uskutečňují za účelem zajištění prostředků pro uspokojení svých potřeb. U takových subjektů [jimiž jsou i subjekty dle § 2 odst. 1 písm. b), k) a n) zákona], nelze akceptovat iracionální či nehospodárné nakládání s veřejnými prostředky pouze proto, že se tak děje v rámci jejich podnikatelské činnosti. Porušení principu rovnosti v právech proto Ústavní soud v tomto případě neshledal.

Závěrem Ústavní soud připomíná, že při abstraktním přezkumu ústavnosti není schopen objektivně prokázat nebo hypoteticky vymodelovat všechny myslitelné situace, které napadený zákon, resp. jeho dílčí ustanovení, v individuálním případě mohou vyvolat. Předmětem jeho posouzení tedy nyní nemohou být ani specifické případy jednotlivých dotčených subjektů, u nichž s přihlédnutím ke konkrétním okolnostem může Ústavní soud své posouzení upřesnit v budoucnu.

Text nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 32/17 je dostupný  zde (461 KB, PDF).

Miroslava Sedláčková, tisková mluvčí Ústavního soudu