Ústavní soud, Brno, TZ 129/2019

Plénum Ústavního soudu (soudce zpravodaj Vojtěch Šimíček) zrušilo ke dni vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů § 259 zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, neboť toto ustanovení shledalo neústavním. 

Napadené ustanovení stanoví poplatkovou povinnost ve výši 10 000 Kč za podání podnětu ÚOHS k zahájení správního řízení z moci úřední za každou veřejnou zakázku, ve vztahu k níž je v podnětu uvedeno pochybení. V případě nezaplacení poplatku se podnět nevyřizuje, poplatek se nevrací a osvobození od poplatku ani prodloužení lhůty pro zaplacení není přípustné.

Transparency International – Česká republika, o. p. s. (dále jen stěžovatelka), podala Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen ÚOHS) v lednu 2017 podnět k zahájení správního řízení z moci úřední o přezkoumání úkonů zadavatele při výběru koncesionáře a současně požádala o sdělení, jak bylo s jejím podnětem naloženo. ÚOHS až po urgenci odpověděl, že vzhledem k tomu, že stěžovatelka ve lhůtě nezaplatila poplatek za podání podnětu ve výši 10.000 Kč, podnět nemohl být vyřízen. Stěžovatelka následně podala ke Krajskému soudu v Brně tzv. zásahovou žalobu, ve které argumentovala tím, že podle obecných principů a předpisů správního práva je třeba podnět vyřizovat vždy a podatel má obecné právo na sdělení, jak bylo s podnětem naloženo. Současně tvrdila, že ustanovení § 259 zákona o zadávání veřejných zakázek, na základě kterého jí byla poplatková povinnost uložena, je protiústavní, a navrhla předložení věci Ústavnímu soudu. Krajský soud však dospěl k závěru, že zásahová žaloba není důvodná a ačkoliv ustanovení § 259 napadeného zákona vzbuzuje určité pochybnosti, není v rozporu s ústavním pořádkem. Proti rozsudku krajského soudu podala stěžovatelka kasační stížnost, v níž poukázala i na to, že ve vztahu k téže zakázce podal jiný subjekt podnět, jenž poplatek uhradil. Na to pak ÚOHS zahájil k tomuto podnětu správní řízení. Tímto stěžovatelka dokládala, že i její podnět byl věcně důvodný, avšak  ÚOHS na něj vůbec nereagoval. Nejvyšší správní soud však kasační žalobu zamítl.

Stěžovatelka proti rozhodnutím správních soudů podala ústavní stížnost, která je vedena pod sp. zn. II. ÚS 1270/19. Spojila ji s návrhem na zrušení § 259 zákona o zadávání veřejných zakázek. II. senát Ústavního soudu řízení o ústavní stížnosti přerušil a předložil návrh na zrušení předmětného ustanovení plénu Ústavního soudu.

Plénum dospělo k závěru, že návrh je důvodný. Z ústavního principu právního státu (čl. 1 odst. 1, čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod) přímo vyplývají požadavky předvídatelnosti a bezrozpornosti práva a zákaz libovůle; současně platí zásada primátu jednotlivce před státem, kdy stát slouží všem občanům, a nikoliv občané státu. Požadavek jednoznačnosti zákona a jeho vnitřního souladu platí o to více v případě, kdy zákon stanoví poplatkovou povinnost (čl. 11 odst. 5 Listiny). Tato poplatková povinnost musí být zákonem stanovena zcela jednoznačně, srozumitelně, konzistentně a předvídatelně.

Problémem ustanovení § 259 zákona o zadávání veřejných zakázek je následek nezaplacení poplatku z hlediska povinnosti ÚOHS zahájit řízení o přezkoumání úkonů zadavatele z moci úřední podle § 249 tohoto zákona. Zákon totiž na jedné straně předpokládá, že ÚOHS bude zkoumat všechny rozhodné okolnosti, jež by mohly odůvodňovat zahájení řízení o přezkoumání úkonů zadavatele z moci úřední, na straně druhé však vylučuje, aby se za tímto účelem zabýval těmi podněty, u nichž nedošlo k zaplacení poplatku. Mezi oběma zákonnými povinnostmi ÚOHS tak vzniká značný rozpor a napadené zákonné ustanovení proto odporuje požadavku předvídatelnosti a bezrozpornosti zákona jakožto základního předpokladu právního státu, stejně jako požadavku dobré správy, založené na vstřícném přístupu a komunikaci správních úřadů s občany. Zaplacením poplatku je totiž podmíněn postup správního úřadu i v případě, kdy je tento povinen zahájit řízení z úřední povinnosti. Platí přitom, že stát nemá vybírat zvláštní poplatek za to, aby konal tam, kde je k tomu zákonem povinován.

Absurdita tohoto poplatku se naplno projevuje i v tom, že od něj nejsou osvobozeny ani státní orgány, územně samosprávné celky atp. Jistě přitom nelze tvrdit, že by právě tyto subjekty chtěly nedůvodně zatěžovat úřad nebo samotné zadavatele zakázek. 

Zjednodušeně řečeno, zákonodárce zpoplatnil podání podnětu i v situaci, kdy je stát povinen vykonávat jednu ze svých zákonem stanovených činností. Protiplněním za poplatek je tak vlastně pouze jistota, že ÚOHS bude postupovat v souladu se svými ústavními a zákonnými povinnostmi, což ovšem v právním státě musí být dáno vždy. Ústavnost a zákonnost postupu ÚOHS nesmí být faktickým objektem poplatku. Takovýto poplatek nelze po nikomu vynucovat, a proto se Ústavní soud ani nezabýval samotnou výší předmětného poplatku.

Ústavní soud pro úplnost dodává, že na výše uvedených závěrech nemůže nic změnit ani vládou deklarovaný účel zamezení podání zjevně bezdůvodných či kverulantských podání, a tím snížení celkové zátěže ÚOHS. Ačkoliv sice skutečně došlo po zavedení poplatkové povinnosti k výraznému snížení počtu podnětů (o více než 93 %), podněty jsou podle náhledu Ústavního soudu zcela nenahraditelným informačním zdrojem. Ani sebelepší kontrolní činnost totiž nemůže nahradit zájem subjektů stojících mimo úřad. Právní úprava tak nevytváří prostor pro efektivnější řešení skutečně důvodných podnětů ze strany úřadu a ani nedokáže smysluplným způsobem ochránit práva a svobody samotných zadavatelů, takže případná regulatorní funkce stejně neplní svůj účel.

K výroku a odůvodnění uplatnil odlišné stanovisko soudce Vladimír Sládeček.

K odůvodnění uplatili odlišné stanovisko soudci Vojtěch Šimíček, Kateřina Šimáčková a David Uhlíř.

Text nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 7/19 včetně disentů je dostupný  zde (336 KB, PDF).

Miroslava Sedláčková, tisková mluvčí Ústavního soudu