Ústavní soud, Brno, TZ 31/2023
Plénum Ústavního soudu (soudce zpravodaj Jan Filip) zamítlo návrh Nejvyššího správního soudu na zrušení § 16 odst. 2 a § 16h odst. 1 písm. a) zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů, ve znění zákona č. 322/2016 Sb., kterým se mění volební zákony a další související zákony (dále též „ZVP“).
V probíhajícím řízení před Nejvyšším správním soudem se spolek S. (stěžovatel) domáhá kasační stížností zrušení rozsudku Krajského soudu v Brně. Krajský soud totiž zamítl žalobu spolku proti rozhodnutí Úřadu pro dohled nad hospodařením politických stran a politických hnutí (dále „Úřad pro dohled“), kterým byl stěžovatel uznán vinným ze spáchání přestupku podle napadeného ustanovení a byla mu uložena pokuta 27 000 Kč a povinnost uhradit náklady řízení ve výši 1 000 Kč. Pokutované jednání stěžovatele spočívalo v tom, že si u vydavatele VLM a. s. zadal celkem 342 inzerátů s nadpisem „Proč nám chce Andrej Babiš vládnout?“ v podobě pozvánek na 61 besed konaných na různých místech České republiky. Besedy byly spojeny s projekcí dokumentárního filmu Selský rozum a prodejem knihy Žlutý baron. Tato novinová inzerce naplňovala znaky volební kampaně. Dále zadal obchodní společnosti R, s.r.o. výlep 22 kusů plakátů s kampaní Žlutý baron. Inzerci ovšem v rozporu se ZVP nedoplnil informací o zadavateli a zpracovateli.
Nejvyšší správní soud (navrhovatel) proto v řízení o kontrole norem navrhl zrušení § 16 odst. 2 a § 16h odst. 1 písm. a) ZVP. Podle navrhovatele je vedení volební kampaně jednou z forem výkonu svobody projevu zakotvené v čl. 17 odst. 1 Listiny. Povinnost registrace třetích osob pod hrozbou sankce pak představuje omezení tohoto práva. Napadené ustanovení § 16 odst. 2 ZVP přitom zní: „Fyzická nebo právnická osoba, která se hodlá účastnit volební kampaně bez vědomí kandidující politické strany, politického hnutí nebo koalice, jejich kandidáta anebo nezávislého kandidáta, je povinna se před vstupem do volební kampaně registrovat jako registrovaná třetí osoba u Úřadu pro dohled nad hospodařením politických stran a politických hnutí (dále jen „Úřad“) zřízeného podle zákona upravujícího sdružování v politických stranách a politických hnutích.“ Napadené ustanovení § 16h odst. 1 písm. a) ZVP, včetně návětí, pak zní: „Právnická nebo podnikající fyzická osoba se dopustí správního deliktu tím, že v rozporu s § 16 odst. 2 se účastní volební kampaně bez předchozí registrace ve zvláštním registru Úřadu.“
Ústavní soud návrh na zrušení napadených ustanovení ZVP zamítl, protože argumentace navrhovatele neprokázala jejich nesoulad s ústavním pořádkem a je možné je vyložit souladně s ústavním pořádkem.
Povinnost registrace „třetích“ osob ve smyslu napadené úpravy podle Ústavního soudu nemá za účel zabránit vyjadřování názorů, ale sleduje legitimní cíl: zabránit obcházení limitů pro výdaje ve volební kampani a zachování neutrality veřejné moci ve volební soutěži. Zákon totiž mimo jiné zabraňuje, aby jeden kandidující subjekt, disponující neomezenými finančními možnostmi, ovládl prostřednictvím třetích subjektů prostor mediální, reklamní, ale i obecně prostor „pro život“ svými propagačními a agitačními materiály či projevy zostouzejícími své politické konkurenty. Z rozhodovací praxe správních soudů je přitom již známo, že je často jednodušší přesvědčit voliče jednoduchými, bezobsažnými a zkratkovitými slogany, které jsou ale marketingově dobře zacílené a masivně šířené. Právě k masivnímu šíření a cílenosti kampaně je podle Ústavního soudu vždy nutné značné finanční zázemí.
Navrhovatel před Ústavním soudem argumentoval tím, že lze dosáhnout transparentnosti volební kampaně jinými, svobodu projevu méně omezujícími prostředky, než je napadená právní úprava. Jako příklad dostačujícího opatření uvedl povinnost uvádět na propagačních materiálech údaje o zadavateli a zpracovateli. Ústavní soud však s navrhovatelem nesouhlasil. Stávající (napadená) právní úprava vytváří předpoklady pro to, aby každý z dotčených účastníků volební soutěže mohl vědět, kdo je podporovatelem které osoby a kolik na tuto podporu vynaložil finančních prostředků. Jde přitom o neutrální regulaci svobody projevu, protože po registrující se „třetí“ osobě se nevyžaduje dopředu uvést, pro koho (či proti komu) bude agitovat, a nikdo to ani nemůže kontrolovat. Rovněž zákon nevyžaduje agitaci pouze za předem určeného kandidáta, jako tomu bylo v předlistopadovém období.
Na rozdíl od obecné úpravy svobody projevu (čl. 17 Listiny) je ve volební kampani „předurčen“ účel, obsah, čas a místo volební komunikace regulované systémem ústavně zaručených práv a svobod, které nelze vytrhávat z jejich kontextu. Mezi svobodou projevu a volební agitací je tak třeba respektovat rozdíly v jejich obsahu, právní povaze a účelu. Ve volební kampani nejde jen a pouze o svobodu vyjádření názoru, ale o získání voličů ve vymezené době, aby se k volbám dostavili a hlasovali pro určitý program ztělesněný volebními stranami a jejich kandidáty. Volební soutěž tak vyžaduje, aby bylo stanoveno, v jaké době se soutěží, kdo je soutěžícím (kandidujícím subjektem) a kdo se na soutěži podílí jejím ovlivňováním. Proto se musí obecná pravidla a principy právní úpravy svobody projevu jako takové (obecné limity svobody projevu) přizpůsobit účelu politické soutěže (zvláštní limity volebního projevu). Politická soutěž přitom není bez jasně stanovených pravidel a omezení v demokratickém právním státě myslitelná.
Ústavní soud musel návrh zamítnout, protože lze napadená ustanovení ústavně konformně vyložit a jejich aplikace Úřadem pro dohled i správními soudy je možná způsobem, který nebude nadměrně zasahovat do ústavně zaručených práv a svobod „třetích“ osob. Podotknul však, že nyní dostal příležitost zabývat se problematikou na základě návrhu, který z povahy věci postihl jen vybrané aspekty právní úpravy. Napadená úprava ZVP se teprve nedávno stala součástí právního řádu. Zákon reaguje na nové zkušenosti s vedením volební kampaně využívajícím poznatky politického marketingu a s fungováním Úřadu pro dohled. Při konkrétní kontrole ústavnosti napadených ustanovení Ústavní soud nemohl vykročit za hranice nestrannosti a domýšlet si sám, jakým způsobem bude v budoucnu ZVP (popř. další volební zákony regulující vedení volební kampaně registrovanou „třetí“ osobou), používán.
Zjednodušeně řečeno, nelze nyní předjímat, jaké praktické nedostatky vyjdou v budoucnu najevo a které z nich už nebude možno překlenout ústavně souladným výkladem. To platí tím spíše v případech, které se týkají vedení politického boje, kde se – jako na každém bitevním poli – může situace měnit zkušenostmi z každých dalších voleb do komor Parlamentu.
Text nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 92/20 včetně odlišného stanoviska je dostupný zde (685 KB, PDF).
Kamila Abbasi
tisková mluvčí Ústavního soudu