Ústavní soud, Brno, TZ 65/2022
Plénum Ústavního soudu (soudce zpravodaj Jaromír Jirsa) zamítlo návrh skupiny poslanců na zrušení § 2 odst. 2 písm. b) a c), písm. d) ve slovech „sportoviště ve vnitřním prostoru stavby, venkovního sportoviště,“, písm. e) a f), písm. k) ve slovech „nebo stanovení podmínek“, písm. m) až v), § 8a, § 10 odst. 1 ve slovech „nebo podle § 69 odst. 1 písm. b) nebo i) zákona o ochraně veřejného zdraví, jehož účelem je likvidace epidemie COVID 19 nebo nebezpečí jejího opětovného vzniku“, § 10 odst. 2 písm. f), § 10 odst. 3 a § 11 odst. 3 zákona č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii COVID‑19 a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění nálezu Ústavního soudu, vyhlášeného pod č. 4/2022 Sb., a zákona č. 39/2022 Sb.
Skupina 57 poslanců, za niž jedná poslanec Radek Vondráček (dále jen „navrhovatelka“), navrhla zrušení některých částí doplněných do tzv. pandemického zákona novelou provedenou zákonem č. 39/2022 Sb. Zejména přitom namítala porušení pravidel zákonodárného procesu – zákon byl schválen ve stavu legislativní nouze, pro který podle ní nebyly splněny podmínky, a v průběhu jeho schvalování došlo k takovým procedurálním vadám, které zakládají jeho protiústavnost. Navrhovatelka se rovněž domáhala zrušení § 8a pandemického zákona, který podle ní porušuje osobní svobodu i svobodu pohybu a pobytu. Dosud zákonná úprava připouštěla, že při nařízení karantény osoby podezřelé z nákazy či izolace nakažené osoby jde o rozhodnutí orgánu veřejné moci (hygieny) plně podléhající správnímu řádu; nyní však pandemický zákon revolučně umožňuje omezit základní lidská práva i prostředkem komunikace na dálku. Konečně rovněž navrhovatelka napadla § 2 odst. 2 písm. b) pandemického zákona, kterým byla zařazena řada nových omezení a povinností pro podnikatele, čímž je podle ní dotčeno i právo na podnikání zaručené čl. 26 Listiny základních práv a svobod.
Ústavní soud nejprve zkoumal, zda zde byl legitimní důvod pro vyhlášení stavu legislativní nouze a následné zkrácené projednání zákona č. 39/2022 Sb., který převáží nad zájmem na zachování řádné legislativní procedury. Okolnosti nyní projednávané věci jsou obdobné – nikoli však zcela totožné – s těmi, jež Ústavní soud posuzoval v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 20/21 (tisková zpráva a text nálezu jsou dostupné zde: https://bit.ly/3qKMH9E 
), v němž shledal legitimní důvod pro zkrácené projednání zákona ve stavu legislativní nouze. Podle Ústavního soudu byl takový důvod dán i v právě projednávané věci.
Vláda v době předložení návrhu zákona č. 39/2022 Sb. vycházela z odborných podkladů a veřejně dostupných dat, ze kterých mj. vyplývá, že počty potvrzených případů onemocnění COVID-19 v době projednávání návrhu zákona od 20. 1. 2022 do 18. 2. 2022 rostly, přičemž se stala dominantní varianta viru, jež se přenáší s řádově vyšší účinností než dřívější varianty. Vládou uváděné důvody tedy nejsou fiktivní ani svévolné, opírají se o konkrétní tvrzené okolnosti a jsou přezkoumatelné. Současně z nich vyplývá potřeba bezprostředně reagovat na situaci probíhající pandemie coby objektivní mimořádné okolnosti ohrožující zdraví a život velké části populace, jejíž závažnost lze podřadit pod § 99 odst. 1 Jednacího řádu poslanecké sněmovny i čl. 8 ústavního zákona o bezpečnosti. Účinnost stávajícího pandemického zákona končila dne 28. 2. 2022 a návrh jeho novely byl předložen 20. 1. 2022. Ústavní soud proto shrnuje, že stav legislativní nouze nebyl v tomto případě odůvodněn pouhým nesouhlasem opozice a použit jako nástroj prosazení vůle parlamentní většiny, jehož účelem by bylo obejití řádné zákonodárné procedury a záruk s ní spojených.
Ústavní soud se dále zabýval tím, zda jednotlivé namítané a zjištěné deficity legislativního procesu samostatně či ve svém souhrnu dosahují ústavněprávní intenzity. Referenčním kritériem přezkumu bylo především to, zda při projednávání zákona byla materiálně zachována práva parlamentní opozice a jejích členů tak, jak předjímá rozhodovací praxe Ústavního soudu. Ústavní soud přitom dospěl k závěru, že v legislativním procesu jako celku nebyla odpůrcům návrhu zákona č. 39/2022 Sb. zcela odepřena možnost parlamentní diskuze ani právo jednotlivých poslanců jako příslušníků parlamentní opozice se s návrhem seznámit a uplatnit vůči němu svá stanoviska, konkurenční názory a postoje. Zákon byl schvalován po dobu necelých 30 dnů a široká veřejnost se s ním mohla dostatečně seznámit.
Po posouzení procesu přijetí napadených ustanovení pandemického zákona jej Ústavní soud věcně přezkoumal a na základě níže vyložených úvah dospěl k závěru, že návrh není v této části důvodný.
Podstatnou částí mimořádných opatření podle § 2 pandemického zákona se Ústavní soud již podrobně zabýval ve výše citovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 20/21. Dospěl přitom k závěru, že napadená ustanovení prizmatem zkoumaných hledisek ústavnosti obstojí. Z tam učiněných závěrů a vymezených východisek vycházel Ústavní soud i v nyní projednávané věci. Samotné napadené ustanovení § 2 odst. 2 písm. b) pandemického zákona pak Ústavní soud vzhledem ke střetu práva podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost s právem na ochranu zdraví podrobil tzv. testu proporcionality, ve kterém toto ustanovení obstálo. Poskytnutí efektivního protiepidemického nástroje k minimalizaci rizika přenosu nákazy šíření onemocnění COVID-19 v populaci a jejích dopadů na veřejné zdraví prostřednictvím opatření omezujících výkon podnikatelské nebo jiné činnosti na místech, kde dochází k vyšší kumulaci osob v jednom čase, považuje Ústavní soud za legitimní cíl. Předvídat pandemii onemocnění COVID‑19 je vzhledem k její dynamice téměř nemožné. Existuje tudíž zájem na tom, aby byly připraveny všechny dostupné nástroje k nastavení efektivních a cílených protiepidemických opatření. Vzhledem k existenci dostatečných záruk při omezení ústavně zaručených práv a svobod – zejména, jde-li o možnost soudního přezkumu mimořádných opatření – nepovažuje Ústavní soud omezení základních práv a svobod způsobené napadeným ustanovením za neproporcionální.
Povinnost fyzických osob podrobit se – mimo jiné – izolaci či karanténním opatřením (k obsahu těchto pojmů viz § 2 odst. 6 a 7 zákona o ochraně veřejného zdraví) na zákonné úrovni vyplývá z § 64 písm. a) zákona o ochraně veřejného zdraví. Napadený § 8a pandemického zákona upravuje postup, jakým způsobem se nařízení izolace nebo karanténního opatření může oznámit, tj. ústně nebo písemně, a to i pomocí prostředků komunikace na dálku (např. SMS či telefonicky). Dopady napadeného ustanovení spočívají především v zásahu do právní jistoty, neboť jeho konstrukce představuje riziko, že nařízení izolace nebo karanténního opatření nebude jeho adresátovi doručeno. Ústavní soud proto i toto ustanovení podrobil tzv. testu proporcionality, ve kterém na jedné straně stojí princip právní jistoty a na druhé straně ochrana zdraví; dospěl přitom k závěru, že ustanovení v něm obstojí. Předmětná právní úprava sleduje legitimní cíl, kterým je včasné a bezformální nařizování karanténních opatření a izolací za účelem zabránění či alespoň zpomalení šíření onemocnění COVID-19 omezením mobility obyvatelstva v rámci ochrany veřejného zdraví. Před přijetím napadeného ustanovení bylo možné nařizovat izolaci či karanténu pouze rozhodnutím podle správního řádu ve správním řízení. Vzhledem k vysokému počtu nařizovaných karantén a izolací, jenž může v době kulminace pandemie dosahovat až tisíců případů denně, a vzhledem k nezbytnosti podrobit se těmto opatřením neprodleně, však tento formalizovaný způsob není fakticky realizovatelný. V poměrech účinného právního řádu si lze obtížně představit jiný – k ústavně zaručeným právům a svobodám šetrnější – způsob, jakým lze v nezbytném rozsahu bezodkladně a bezformálně nařizovat protiepidemická opatření. Právní úprava pak poskytuje dostatečné záruky při omezení ústavně zaručených práv a svobod jednotlivců, kterými jsou například možnost požádat do tří pracovních dnů orgán ochrany veřejného zdraví o prošetření důvodnosti nařízení karantény či izolace, možnost soudního přezkumu ve správním soudnictví či nárokování způsobené škody po státu podle zákona č. 82/1998 Sb.
Ústavní soud jen pro úplnost dodává, že ve vztahu k ostatním napadeným ustanovením neuvedla navrhovatelka vyjma procedurálních námitek žádné obsahové výtky, jde v této části o návrh nezpůsobilý k věcnému projednání.
Text nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 7/22 je dostupný 
zde (574 KB, PDF).
Miroslava Číhalíková Sedláčková
tisková mluvčí Ústavního soudu