Ústavní soud TZ 54/25

Skupina senátorů se návrhem domáhala zrušení vymezených částí zákona č. 349/2023 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s konsolidací veřejných rozpočtů. Důvodem derogace má být, že jde o tzv. legislativní přílepky. Případně se navrhovatelka domáhala i zrušení zákonných ustanovení, které byly novelizovány ustanoveními zákona č. 349/2023 Sb., a to s tvrzením, že porušují zejména právo obcí na samosprávu a jejich vlastnické právo. Navrhovatelka podle svých tvrzení nebrojí proti záměru vlády konsolidovat veřejné rozpočty. Považuje však za nutné reagovat na tzv. legislativní přílepky a na zásah zákonodárce do práva obcí na samosprávu, přičemž svým návrhem sleduje naplnění základních principů demokratického právního státu a ústavní konformity legislativního procesu, jakož i ochranu ústavních práv.

Zásah do práva na samosprávu podle navrhovatelky představuje změna rozpočtového určení daní z hazardních her v zákoně, spočívající ve zrušení podílu obcí na výnosu z hazardních her provozovaných prostřednictvím internetu a hazardních her provozovaných bez potřebného základního povolení nebo ohlášení. Po  novelizaci náleží státu 100% podíl na výnosu z těchto her, ač tento příjem doposud představoval státem aprobovanou kompenzaci nákladů vzniklých obcím negativními dopady těchto her na jejich území. Namítá, že v legislativním procesu byly zcela ignorovány námitky celostátních organizací sdružujících územní samosprávné celky, podle nichž obce nebudou moci zajišťovat služby prevence hazardních her ani řešit sociálně patologické jevy spojené s hazardními hrami. Stát přitom povinnost sanace negativních dopadů hazardních her (jako jsou sociální problémy či kriminalita) a zajišťování adiktologických služeb nepřevzal, a ani  nenavrhl alternativní způsob zajištění této povinnosti. Vznikla tak extrémní disproporce v právech a povinnostech na straně státu a na straně obcí. Podle navrhovatelky přijetím dané úpravy došlo k nepřípustnému a nepředvídatelnému zásahu do práva na samosprávu, konkrétně pak do práva obcí hospodařit s vlastním majetkem podle vlastního rozpočtu, včetně práva na zaručené prostředky k výkonu samosprávy a na zaručenou možnost dlouhodobého plánování hospodaření k účelnému nakládání s vlastním majetkem.

Ústavní soud se nejprve vyjádřil k namítaným vadám legislativního procesu. Pozměňovací návrh směřoval k samostatné zákonodárné iniciativě, a tedy musí mít určitou souvislost se zákonodárným cílem a důvodem původního návrhu zákona. S ohledem na širokou autonomii Parlamentu však toto ústavní pravidlo nelze chápat ryze „formalisticky“, a požadovat tak předložení vždy nového návrhu zákona Poslanecké sněmovně, namísto návrhu pozměňovacího. Poslankyně a poslanci obvykle mohou ve druhém a třetím čtení takový návrh v plénu projednat a pracovat na případných změnách. Při posuzování ústavnosti legislativního procesu je proto třeba vzít v úvahu rozsah a obsah pozměňovacího návrhu z hlediska míry, v jaké původní návrh zákona přetváří, a konkrétní podmínky a okolnosti projednávání návrhu zákona.

Od Parlamentu a jeho orgánů lze současně očekávat, že budou své jednací řády používat rozumně, nebudou je obcházet ani zneužívat. Přitom platí, že ne každá nesprávná intepretace a aplikace jednacích řádů (jakožto podústavního práva) může být z hlediska ústavnosti považována za relevantní. Nelze však připustit svévolné porušování a účelové obcházení jednacího řádu, které vede k narušení transparentnosti a otevřenosti legislativního procesu, zcela vylučuje či zásadním způsobem omezuje politický diskurs v Parlamentu a případnou veřejnou debatu, a to na úkor práv parlamentní opozice. 

K takové nepřípustné situaci ovšem v nyní posuzovaném případě nedošlo. S pozměňovacím návrhem, týkajícím se zákona o pozemních komunikacích, se poslankyně a poslanci mohli seznámit ještě před druhým čtením, přičemž celkový časový prostor na  pochopení jeho obsahu a na projednání v Poslanecké sněmovně a na případnou odbornou diskusi zde byl více jak měsíc. Ačkoliv byly do původního návrhu zahrnuty poměrně obsáhlé změny, komplexní pozměňovací návrh podle Ústavního soudu nelze považovat za přílepek. Účelem původního návrhu novely zákona o pozemních komunikacích nebyla jen transpozice evropského práva do našeho právního řádu, ale i provedení zákonných změn na základě požadavků vzešlých z aplikační praxe. Komplexní pozměňovací návrh se přitom z tohoto rámce nijak nevymykal. 

V části týkající se zákona o účetnictví, zákona o auditorech a zákona o podnikání na kapitálovém trhu, které původní návrh zákona ani neobsahoval, byla situace poněkud jiná. Sporný pozměňovací návrh zde již nesl znaky přílepku, který může ovlivnit transparentnost a otevřenost legislativního procesu. To se však v projednávané věci nestalo, protože poslankyně a poslanci se reálně mohli k navržené právní úpravě jak ve výborech, tak v plénu Poslanecké sněmovny vyjádřit, diskutovat o něm, případně na něm dále pracovat, a to i s ohledem na případné podněty ze strany veřejnosti. Nadto vzal Ústavní soud v úvahu, že důvodem takového postupu byla časová tíseň, týkající se splnění povinnosti České republiky transponovat unijní směrnici do vnitrostátního práva. Byť se vláda do této situace dostala patrně v důsledku své nečinnosti, nelze to považovat za svévolné porušování či účelové obcházení jednacího řádu Poslanecké sněmovny, v důsledku kterého by byly podstatně dotčeny výše uvedené principy, a byla by tak zpochybněna důvěra aktérů politického boje či občanů v demokratický právní stát.

Co se týče posouzení ústavnosti právní úpravy jako takové, dospěl Ústavní soud k závěru, že určení výnosů z daní a místních poplatků a stanovení klíče k jejich rozdělení mezi územní samosprávné celky je plně v rukou zákonodárce. Zákony, které ústavně zakotvené právo obcí na územní samosprávu provádějí, pochopitelně nemohou podstatu tohoto práva vyprázdnit či fakticky eliminovat. V posuzovaném případě bylo podstatné, zda se v důsledku napadených ustanovení nezměnily materiální podmínky obcí do takové míry, že by obce nebyly schopné plnit zákonem svěřené úkoly. 

Ústavní soud dospěl k závěru, že změna v rozpočtovém určení daní z hazardních her do samotné podstaty práva obcí na samosprávu nezasáhla. Skutečnost, že došlo k výpadku v dílčím příjmu obcí v případě hazardních her provozovaných prostřednictvím internetu a hazardních her provozovaných bez potřebného základního povolení nebo ohlášení, nevypovídá nic o reálných dopadech na celkové hospodaření obcí a na výkon jejich práva na územní samosprávu – natož pak, že by tento dopad byl natolik zásadní, že by kvůli němu hrozil obcím finanční kolaps. Navrhovatelka v daném ohledu žádné relevantní skutečnosti neuvedla a důkazní návrhy nevznesla. Podle zprávy Ministerstva financí měly změny ve zdanění hazardu přinést do státního rozpočtu o více než 4,2  mld. Kč ročně oproti předchozímu stavu. Současně došlo ke zvýšení celkové daňové zátěže daňových poplatníků, a to i ve prospěch obcí. Je plně věcí zákonodárce, jakým způsobem daňové výnosy rozdělí. Legislativní změny v rámci tzv. konsolidačního balíčku ovšem byly nastaveny tak, aby obcím zůstal celkový objem daňových příjmů v porovnání s předchozím rokem zachován. Ústavní soud současně zdůraznil, že došlo k výraznému navýšení příjmu rozpočtu všech obcí z hrubého výnosu z ostatních povolených hazardních her (kasina, sázkové kanceláře, stírací losy apod.).

Další navrhovatelkou uváděné problémy obcí, jako jsou vandalizmus, drobná kriminalita či  „neplatičství“, nemají původ jen ve hraní hazardních her. Finanční prostředky, které obcím připadly v podobě výnosu z hazardních internetových her či nepovolených hazardních her, především nejsou účelově vázány na tuto sanaci. Jakkoliv se i obce se potýkají s negativními dopady hraní hazardních her a samy se je aktivně na úkor obecního rozpočtu snaží řešit, významný podíl řešení těchto problémů spočívá na státu a státním rozpočtu. Nejde tedy o situaci, kdy by stát zásadní měrou sanaci negativních dopadů hraní internetových hazardních her přenesl na obce, a sám pak požíval benefitu plynoucího z výnosů předmětné daně.

Poslední z okruhu námitek navrhovatelky stojí na tvrzení, že novela s sebou nese praktické změny a důsledky v chápání a vymezování silničního ochranného pásma. Původní znění zákona o pozemních komunikacích obsahovalo způsob určení ochranného pásma spjatý s pojmem „zastavěné území“, jak jej vymezuje stavební zákon. Pozměňovací návrh podle navrhovatelky definoval tento pojem speciálně, bez provázání na stavební zákon. Z novelizace zákona o pozemních komunikacích, ani z důvodové zprávy k tomuto zákona však podle Ústavního soudu nelze vyvodit, že  zákonodárce zamýšlel vycházet z definice obsažené ve stavebním zákoně, přičemž možné nejasnosti v tomto ohledu zákonodárce odstranil přijetím jiné předcházející novely.

Ze všech výše uvedených důvodů proto plénum Ústavního soudu (soudce zpravodaj Jan Svatoň) návrh zamítlo.

Nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 22/24 je dostupný  zde (778 KB, PDF).