Ústavní soud TZ 11/2026
Ústavní soud vyslovil neústavnost některých článků konkordátní smlouvy uzavřené mezi Českou republikou a Svatým stolcem. Smlouvu nyní nelze ratifikovat. Samotné uzavření tohoto typu smlouvy není v rozporu se svrchovaností České republiky. Uzavření konkordátu také bez dalšího neohrožuje ústavně zakotvenou neutralitu státu – vždy je třeba zabývat se konkrétním obsahem smlouvy, což nyní učinil Ústavní soud. V rozsahu, v němž smlouva zvýhodňuje katolickou církev v oblasti zakotvení zpovědního tajemství, je v rozporu s neutralitou státu a zákazem diskriminace. V části věnované zpřístupnění kulturního dědictví je pak kromě uvedeného také v rozporu právem přístupu ke kulturnímu bohatství a se svobodou vědeckého bádání. Některá ustanovení konkordátu přezkumem plně obstála. Nález Ústavního soudu však brání ratifikaci mezinárodní smlouvy do doby, než bude nesoulad – v oblasti zpovědního tajemství a zpřístupnění kulturního dědictví – odstraněn.
Skupina 17 senátorů (navrhovatelka) podala v březnu 2025 k Ústavnímu soudu návrh na posouzení souladu Smlouvy mezi Českou republikou a Svatým stolcem o některých právních otázkách, podepsané v Praze dne 24. října 2024 (tzv. konkordátní smlouva), s ústavním pořádkem. Navrhovatelka požadovala posouzení souladu smlouvy jako celku s principem svrchovanosti, principem rovnosti a zákazem vazby státu na výlučnou ideologii nebo na náboženské vyznání. Také se domáhala posouzení vybraných ustanovení konkordátní smlouvy s ústavním pořádkem. Namítala rozpor čl. 4 odst. 2 konkordátní smlouvy s právem na účinné vyšetřování, a to jde-li o právo obdobné zpovědnímu tajemství, jehož nositeli mají být pastorační pracovníci. Byť z přezkumu původně výslovně vyňala čl. 4 odst. 1, podle kterého Česká republika uznává zpovědní tajemství, v rozšířeném návrhu si osvojila argumentaci prezidenta republiky (účastníka řízení). Rovněž spatřovala rozpor čl. 7 odst. 4 smlouvy se svobodou vědeckého bádání podle čl. 15 odst. 2 Listiny. Zbývající v návrhu uvedené články konkordátní smlouvy pak podle navrhovatelky mohou být v rozporu s principem rovnosti.
Plénum Ústavního soudu (soudce zpravodaj Zdeněk Kühn) návrhu zčásti vyhovělo. Článek 4 odst. 1 (Česká republika uznává zpovědní tajemství) a článek 7 odst. 4 (církve dají k dispozici a zpřístupní své kulturní dědictví za jimi stanovených podmínek), brání ratifikaci smlouvy pro rozpor s ústavním pořádkem.
Ústavní soud předně konstatoval, že samotné uzavření tohoto typu smlouvy není v rozporu se svrchovaností České republiky. Navrhovatelka a prezident tento rozpor dovozovali z nevyváženosti a nedostatku vzájemných smluvních závazků Svatého stolce vůči ČR. Navrhovatelka požadovala zakotvení „určitých ústupků“ v oblasti uznávání civilních sňatků, civilních rozvodů a adopcí dětí stejnopohlavními páry katolickou církví. Podle Ústavního soudu však požadavek vyváženosti mezinárodněprávních závazků není součástí principu svrchovanosti (suverenity) státu. Vyváženost závazků je častou (ne nutnou) vlastností mezinárodních smluv. Až na výjimečné případy však samotná nevyváženost smlouvy nemůže porušit svrchovanost státu.
V posuzovaném případě bylo klíčové, že konkordátní smlouva s ČR v konečném důsledku obsahuje závazek katolické církve respektovat při své činnosti český právní řád – tato povinnost je totiž stanovena církevním právnickým osobám při jejich činnosti. Vzhledem k tomu, že vnitřní součásti římskokatolické církve v ČR mají vždy formu právnické osoby, je i takové zakotvení z pohledu Ústavního soudu dostačující. Otázky spojené se vznikem manželství, zánikem manželství a osvojením upravuje české právo nezávisle na právu kanonickém – které z pohledu českého práva ani právem není. Je proto bez významu, jak na tyto otázky nahlíží katolická věrouka a v tomto ohledu i navrhovatelkou požadované „ústupky“ pozbývají smysl.
Je ústavně zakázáno, aby se stát vázal na výlučnou ideologii či náboženské vyznání. V opačném případě by došlo k porušení neutrality státu. Český stát má sekulární a konfesně neutrální charakter (čl. 2 odst. 1 Listiny). Sekulární a konfesně neutrální stát je oddělen od náboženských vyznání a vyznačuje se náboženským pluralismem. Na druhé straně však z ústavního pořádku plynou jisté kooperační prvky vztahu mezi státem a církvemi (čl. 16 Listiny). V České republice se proto neuplatní požadavek na úplné vyloučení náboženství z veřejného života. Neutralita státu znamená v poměrech ČR jednak rovnou vzdálenost státu od všech náboženství, jednak zakazuje institucionální preferenci jedné z církví. Pokud na sebe stát převzal závazek vytvářet právní a faktický rámec pro výkon náboženské svobody, aniž by se současně mohl vázat na kterýkoli z dotčených náboženských směrů, musí k nim přistupovat rovně a bez nedůvodného rozlišování. V duchu rovného přístupu musí být církvím zaručeno v zásadě rovnocenné právní postavení, nejsou-li dány legitimní důvody pro přístup odlišný.
Ústavní požadavek neutrality státu nebrání samotnému uzavření konkordátu, rozhodující je vždy konkrétní obsah smlouvy, který může být s povinností neutrality v rozporu. K posouzení, zda (a jak) smlouva případně ovlivní náboženskou neutralitu státu, Ústavní soud používá test. Nejprve zkoumá formální propojení státu a určité náboženské doktríny, poté se zaměřuje na fakticitu propojení. Posledním kritériem testu je posouzení, zda nedochází k neodůvodněnému zvýhodnění na základě určitého náboženství.
Ústavní soud shledal rozpor s ústavním pořádkem v článku 4 odst. 1 (zpovědní tajemství) a článku 7 odst. 4 (zpřístupnění kulturního dědictví). Článek 4 konkordátní smlouvy zní: (1) Česká republika uznává zpovědní tajemství. (2) Pastorační pracovníci mají právo obdobné zpovědnímu tajemství za podmínek stanovených zákonem. Článek 7 odst. 4 konkordátní smlouvy zní: Církevní právnické osoby dají k dispozici a zpřístupní své kulturní dědictví za jimi stanovených podmínek všem, kdo je chtějí poznat a učinit z nich předmět studia.
Zpovědní tajemství je zakotveno v zákoně o církvích, v trestním zákoníku i trestním řádu. Podle trestního zákoníku přečin neoznámení trestného činu nespáchá duchovní, kterému se např. svěřil pachatel při zpovědi (oproti tomu nepřekažení trestného činu takovou výjimku nemá). Stejně trestní zákoník upravuje i povinnost mlčenlivosti advokáta. Mezi výlukou ze zpovědního tajemství (jak ji chápou české zákony), a absolutním pojetím zpovědního práva (jak ji chápe právo kanonické), existuje určité napětí. V současnosti (tedy před ratifikací konkordátní smlouvy) toto napětí z právního hlediska nemá žádný význam, protože opačný náhled katolické církve na rozsah zpovědního tajemství nemůže změnit pravidla českého práva. Konkordátní smlouva (čl. 4 odst. 1) by však tento stav podstatně změnila.
Konkordátní smlouva v nyní napadené podobě zakotvuje zpovědní tajemství bez jakýchkoli výluk či výjimek. Obě smluvní strany přitom chápou význam uznávání zpovědního tajemství státem jinak: Zatímco vláda tvrdí, že smlouva nezakotvuje absolutní zpovědní tajemství a čl. 4 odpovídá současnému právnímu stavu a nijak jej nerozšiřuje, výklad Svatého stolce je opačný a shodný názor má též Česká biskupská konference. Podle přípravných materiálů k uzavření smlouvy stát v průběhu vyjednávání prosazoval užší pojetí zpovědního tajemství, které by odkazovalo na vnitrostátní právo, a zachovalo tak stávající povinnost duchovních překazit trestný čin v trestním zákoníku. Svatý stolec prosazoval jeho širší a neprolomitelné pojetí, z něhož nebyly stanoveny žádné výjimky. Podoba prosazovaná Svatým stolcem se pak propsala do konečného znění.
Uznávání zpovědního tajemství státem (podle čl. 4 odst. 1) nedopadá na duchovní těch církví, které zpovědní tajemství neznají a místo něj uplatňují výkon obdobného práva zpovědnímu tajemství (typicky protestantské církve). Proto pro ně podle konkordátu měla stále platit povinnost trestný čin překazit. Již to neústavním způsobem zvýhodňuje katolickou církev oproti církvím ostatním. Článek 4 odst. 1 smlouvy je neústavní nikoli proto, že rozšiřuje zpovědní tajemství nad rámec zákona, ale proto, že tak v rovině „nadzákonné“ (mezinárodní smlouvou) činí nerovně, jen ve vztahu ke katolické církvi. Na jiné církve by totiž i po ratifikaci a vyhlášení smlouvy plně dopadala dosavadní česká právní úprava. Již to je zjevným porušením neutrality státu a principu rovného zacházení s různými církvemi, aniž by k tomu existoval rozumný důvod.
V důsledku konkordátní smlouvy by navíc nastala nerovnost mezi zpovědním tajemstvím a advokátním tajemstvím. Trestní zákoník reguluje shodně oba typy tajemství (advokátní tajemství – sekulárního typu; zpovědní tajemství a práva obdobná zpovědnímu tajemství – náboženského typu). Konkordátní smlouva vyjímá z dosahu povinnosti překazit trestný čin pouze zpovědní tajemství. Z ústavního zakotvení neutrality státu však plyne též zákaz svévolného preferování náboženských argumentů před těmi světskými. Na základě smlouvy se Svatým stolcem získala katolická církev určitou výhodu (vynětí z dopadů § 367 trestního zákoníku) ve srovnání s tajemstvím advokátní komunikace – tedy tajemstvím, které je podobně ústavně hodnotné, jeho ústavní hodnota se však zakládá na argumentech čistě světských. V tomto ohledu jde o porušení neutrality státu.
Církevní archivy tvoří kulturní bohatství. Archiválie církevního původu jsou významným pramenem českých dějin a představují vysoce hodnotné kulturní dědictví minulosti. Stát má podle ústavního pořádku povinnosti vůči tvorbě, rozvíjení a zachování kulturního bohatství. Článek 7 odst. 4 nicméně plnění tohoto úkolu státu fakticky znemožňuje, protože jsou to církevní katolické právnické osoby, které si samy jednostranně určují, zda a v jakém rozsahu se umožní přístup k jejich archivům. Konkordátní smlouva dává katolickým církevním právnickým osobám silný nástroj, jak své dokumenty (archiválie) nezpřístupnit. Rozhodující moc nad výkonem této povinnosti je v rukou subjektů stojících mimo veřejnou moc, a to bez výslovných zákonných mantinelů. Smlouva v podstatě umožňuje, aby si církevní osoby stanovily, kdo všechno a za jakých podmínek může poznat jejich dokumenty, a určily si jednostranně podmínky přístupu k církevním archivním fondům. Tím konkordát vyjímá katolické církve z dosahu povinnosti respektovat archivní zákon, který by však na všechny ostatní církve i nadále dopadal. Ze stejných důvodů by byla ohrožena svoboda vědeckého bádání, protože smlouva vylučuje zákonnou ochranu zpřístupnění kulturního dědictví katolické církve. Ti, kdo by chtěli (slovy Listiny) vědecky bádat, by ve vztahu k církevním archivům byli vyloučeni ze zákonné ochrany poskytované archivním zákonem.
Ústavní soud proto uzavřel, že článek 4 odst. 1 je s ústavním pořádkem v rozporu, protože poskytuje katolické církvi privilegovanou a bezvýjimečnou ochranu katolického zpovědního tajemství, ve srovnání se zákonem limitovanou ochranou obdobného tajemství u jiných církví a ve srovnání s ochranou srovnatelně ústavně hodnotného sekulárního tajemství (advokátní mlčenlivosti). Článek 7 odst. 4 smlouvy je pak s ústavním pořádkem v rozporu, protože umožňuje církevním právnickým osobám zpřístupnit své kulturní dědictví jen za jimi stanovených podmínek. Obě ustanovení poskytují katolické církvi odlišný a na zákonu nezávislý právní režim v rozporu s ústavně zakotvenou neutralitou státu. Článek 7 odst. 4 smlouvy je navíc v rozporu s právem přístupu ke kulturnímu bohatství a se svobodou vědeckého bádání.
Některá napadená ustanovení smlouvy přezkumem plně obstála. Nález Ústavního soudu však brání ratifikaci mezinárodní smlouvy do doby, než bude nesoulad – v oblasti zpovědního tajemství a zpřístupnění kulturního dědictví – odstraněn.
Text nálezu sp. zn. Pl. ÚS 8/25 je – včetně odlišných stanovisek soudkyně a soudců Hulmáka, Bartoně, Řepkové a Langáška – dostupný 
zde (1.1 MB, PDF).
Otázky a odpovědi k nálezu Ústavního soudu jsou dostupné zde (387 KB, PDF).
Kamila Abbasi
tisková mluvčí Ústavního soudu