Ústavní soud 97/2025
Ústavní soud se zabýval vyloučením nájemců staveb určených k individuální či rodinné rekreaci z okruhu oprávněných osob u nároku na příspěvek na bydlení v kontextu zákazu svévole při rozlišování subjektů v právní úpravě. Dospěl k závěru, že napadené ustanovení odporuje ústavnímu pořádku z hlediska obsahového. Napadené ustanovení zakládá nerovnost, kterou nelze ospravedlnit žádným legitimním cílem: tato svévolně založená nerovnost v přístupu k právu na bydlení jako součásti práva na přiměřené zabezpečení v hmotné nouzi odporuje čl. 1 ve spojení s čl. 30 odst. 2 Listiny. K tomuto závěru Ústavní soud dospěl za použití testu diskriminace, jímž napadené ustanovení neprošlo.
Nájemkyně rekreační stavby zažádala o příspěvek na bydlení. Mimo jiné nájemní smlouvou doložila svůj právní titul k užívání stavby a uvedla, že tam bydlí se svým druhem a svými třemi dětmi. Příslušný stavební úřad potvrdil, že stavba splňuje hygienické a technické požadavky. Správní orgány žádost zamítly s tím, že napadené ustanovení § 24a odst. 1 zákona č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, ve znění zákona č. 17/2022 Sb., zakládá nárok na příspěvek pouze vlastníkům staveb určených k individuální či rodinné rekreaci. Krajský soud následnou žalobu žadatelky zamítl. Neshledal neústavnost napadeného ustanovení spočívající v tvrzeném rozporu s čl. 1 Listiny. Žadatelka proto podala kasační stížnost.
Nejvyšší správní soud pak Ústavnímu soudu navrhnul vyslovení neústavnosti napadeného ustanovení. Podle Nejvyššího správního soudu napadené ustanovení představuje svévolné rozlišování subjektů v právu. Nezpochybnil, že odlišné zacházení nespočívá na některém podezřelém kritériu podle čl. 3 odst. 1 Listiny. Zdůraznil však, že je mu z praxe známo, že na doplatek na bydlení dosáhnou i nájemci rekreačních staveb, a to podle § 33 odst. 6 ve spojení s § 33a odst. 4 zákona o pomoci v hmotné nouzi. Právní úprava příspěvku na bydlení obdobné „záchytné“ ustanovení neobsahuje. Srovnávat příspěvek na bydlení s doplatkem na bydlení proto nelze. Odlišné zacházení podle Nejvyššího správního soudu postrádá jakýkoli seznatelný legitimní cíl, proto navrhuje vyslovení neústavnosti napadeného ustanovení.
Ústavní soud rozhodl v plénu (soudce zpravodaj Pavel Šámal) tak, že návrh zamítl a současně vyslovil, že ústavní požadavek rovného zacházení v souvislosti s právem na bydlení vyžaduje, aby napadená úprava byla vykládána tak, že umožňuje přiznat nárok na příspěvek na bydlení také nájemci, který užívá k trvalému bydlení stavbu pro individuální či rodinnou rekreaci.
Napadené ustanovení zakládá nárok na příspěvek na bydlení ve vztahu ke stavbám určeným k individuální či rodinné rekreaci (rekreačním stavbám), a to pouze vlastníkům těchto staveb. Srovnatelnou skupinou má podle Nejvyššího správního soudu být množina nájemců týchž rekreačních staveb, kteří stejně jako vlastníci užívají stavbu téhož charakteru k trvalému bydlení. Nájemci proto na příspěvek na bydlení nemají nárok z důvodu jiného právního titulu k užívání věci.
Ve vztahu k bytu měli na příspěvek na bydlení podle někdejší právní úpravy nárok jak vlastníci, tak nájemci bytu. Takto byl nárok na příspěvek na bydlení koncipován dlouhodobě, v podstatě již od počátku účinnosti zákona o státní sociální podpoře. Z logiky věci se právní úprava příspěvku na bydlení týkala množiny subjektů, která nějakým způsobem v běžných formách uspokojuje svou potřebu bydlení. Zatímco donedávna se příspěvek na bydlení týkal pouze bytů, napadeným ustanovením se nárok rozšířil také vůči stavbám určeným k individuální či rodinné rekreaci, ovšem pouze vůči vlastníkům těchto staveb. Zákonodárce tím podle Ústavního soudu dal najevo, že vedle bydlení v bytech považuje za běžné také bydlení v jiných stavbách, splňují-li určené technické a hygienické požadavky. Existuje tedy množina subjektů, která využívá k uspokojení své potřeby bydlení stavby určené k individuální a rodinné rekreaci. V této množině přitom podle Ústavního soudu nelze z hlediska funkce bydlení nalézt žádné relevantní rozdíly podle toho, na základě jakého právního titulu jednotlivec své obydlí užívá.
Ústavní soud nepovažuje rozdílnost v institutech vlastnictví a nájmu za relevantní v kontextu příspěvku na bydlení: jako klíčové kritérium relevance se zde jeví hledisko funkce, které oba právní instituty plní vůči bydlení. Právní instituty nájmu i vlastnictví plní srovnatelnou funkci ve vztahu k sociálnímu institutu bydlení, k jehož regulaci příspěvek na bydlení slouží. Srovnatelnosti též svědčí, že doposud se u bytu mezi nájmem a vlastnictvím u příspěvku na bydlení nerozlišovalo a nerozlišuje.
Nájemci staveb určených k individuální či rodinné rekreaci, kteří tuto stavbu užívají k trvalému bydlení, na rozdíl od vlastníků týchž staveb nemají nárok na příspěvek na bydlení. S nájemci je tedy zacházeno odlišně a k jejich tíži. Rozdílné zacházení se přitom týká základního práva na přiměřené zabezpečení v hmotné nouzi podle čl. 30 odst. 2 Listiny, jehož součástí je právo na bydlení. Nejde tedy o „jakékoli“ rozlišování subjektů v právní úpravě, nýbrž o přístup k základním právům.
Rozlišné zacházení spočívá na jiném právním titulu užívání rekreační stavby. Nejvyšší správní soud, krajský soud, ostatně ani žadatelka v původním řízení, netvrdí, že se odlišné zacházení týká některého z podezřelých důvodů podle čl. 3 odst. 1 Listiny. Ústavní soud se odlišováním na základě podezřelého kritéria blíže nezabýval. V napadeném ustanovení navíc nelze spatřovat zásah do samotného jádra práva bydlení jako součásti práva na přiměřené zabezpečení v hmotné nouzi.
Dále se Ústavní soud zabýval tím, zda je odlišné zacházení ospravedlnitelné. Podle odůvodnění pozměňovacího návrhu, kterým byla do návrhu zákon vložena napadená úprava, bylo cílem omezení nároku na příspěvek na bydlení ve vztahu k rekreačním stavbám jen na vlastníky „minimalizovat nadužívání“ dávky. Není však zřejmé, zda má jít o zamezení zneužívání dávky ze strany nájemců rekreačních staveb nebo zkrátka držet okruh oprávněných osob v omezenější míře s ohledem na co nejnižší náklady sociálního systému. Krajský soud poukázal na podobnosti s doplatkem na bydlení a možnou snahu zamezit zneužívání dávky majiteli ubytoven. Nic ovšem nenasvědčuje, že k obdobnému zneužívání docházelo také u příspěvku na bydlení. Naopak, příspěvek na bydlení se na rozdíl od doplatku na bydlení nikdy netýkal ubytoven. Byt ani rekreační stavba není ubytovna. Z praxe ani není patrné, že by u příspěvku na bydlení vůbec k nějakému rozsáhlejšímu zneužívání docházelo. Navíc právní úprava doplatku na bydlení ve svém důsledku nájemce rekreačních staveb z nároku na tuto dávku nevylučuje. Argumentaci legitimním cílem rozdílného zacházení s nájemci a vlastníky rekreačních staveb v podobě snahy o omezení zneužívání příspěvku na bydlení majiteli ubytoven zde proto Ústavní soud neakceptuje. Taková argumentace vůbec nedává smysl.
Jako legitimní cíl neobstojí ani argumentace snahou zamezit „nadužívání“ dávky ve smyslu nezatěžování veřejných rozpočtů. Tento cíl by bezpochyby představoval cíl legitimní v oblasti sociální politiky státu, v nynější věci ovšem takový legitimní cíl nelze akceptovat. Takové odůvodnění je totiž příliš vágní, a bylo by jím možné obhájit prakticky cokoli. Ani konkrétní podobu sociálního systému ale nelze určovat nahodile.
Navíc nadále není patrné, proč zrovna vlastníci nárok na příspěvek na bydlení mají, zatímco nájemci nikoli. Z logiky věci se za zranitelnější z hlediska hmotné nouze jeví oproti vlastníkům spíše nájemci, jejichž situace je do jisté míry závislá na vztahu s pronajímatelem, a kteří pro zajištění bydlení musí hradit pravidelné platby nájemného, jinak se vystavují riziku oprávněného ukončení nájemního vztahu. Tomu odpovídá také historický vývoj systému státní sociální podpory, kdy srovnatelná dávka původně náležela pouze nájemcům (zákon o příspěvku na nájemné), a až později zákonodárce mezi oprávněné osoby zahrnul také vlastníky bytů, byť lze uznat, že za tím může být částečně také snižující se podíl nájemního oproti vlastnickému bydlení od 90. let. Jako ospravedlnitelnější a logičtější by se v tomto kontextu nabízelo nárok na příspěvek na bydlení přiznat pouze nájemcům rekreačních staveb. To však ještě samozřejmě samo o sobě neprokazuje svévoli.
Z odůvodnění pozměňovacího návrhu je také zřejmé, že podle předkladatele je finanční dopad rozšíření nároku na rekreační stavby zanedbatelný. Že by tedy mělo jít jednoduše o snahu nezatěžovat veřejné rozpočty, z dostupných informací nevyplývá. Pro uznání takového legitimního cíle Ústavní soud nenašel pádné argumenty. Ústavnímu soudu z uvedeného spíše vychází, že mohlo jít o vědomý, avšak nedůsledný opis či inspiraci obdobným ustanovením zákona o pomoci v hmotné nouzi, nežli promyšlené a cílené opatření.
Sám Nejvyšší správní soud ve svém návrhu jednoznačně identifikoval problém s nedostatkem podkladů pro zjištění legitimního cíle a upozornil, že žádný legitimní cíl napadeného ustanovení nenalézá, což podle ustálené judikatury představuje pádné důvody pro zrušení zákona. Vláda do řízení před Ústavním soudem nevstoupila. Pasivita vlády tedy Ústavnímu soudu umocnila přesvědčení, že za rozdílným zacházením podle napadeného ustanovení nestojí žádný věcný argument či konkrétní politika státu. Nejasnosti o cílech napadeného ustanovení umocňuje také současná konstrukce dávky státní sociální pomoci (tzv. superdávky), jejíž složka bydlení od roku 2025 nahradila příspěvek na bydlení. Podle současné právní úpravy totiž na tuto dávku se srovnatelným účelem mají nárok také nájemci rekreačních staveb (§ 19 odst. 1 ve spojení s § 22 odst. 1 zákona o dávce státní sociální pomoci). I to oslabuje tezi, že za konstrukcí napadeného ustanovení stojí nějaké věcné či politické pozadí.
Ústavní soud tedy nenalezl v napadené právní úpravě žádné zdůvodnění. Nepodařilo se identifikovat žádný legitimní cíl, což značí, že odlišné zacházení není ospravedlnitelné a je projevem svévole. Napadené ustanovení nelze opodstatnit žádným věcným, hodnotovým či jiným legitimním argumentem. Rozsah sociálních práv samozřejmě musí mít nějakou konkrétní hranici, kterou si zákonodárce může určit podle své úvahy, avšak ani ta nemůže být zcela nahodilá. Napadené ustanovení se ukázalo jako příliš tvrdé a nerozumné. Tvrdost a nerozumnost napadeného ustanovení nic nevyvažuje a ani za nimi nestojí nic, co by měl Ústavní soud chránit. Protože nebylo možné identifikovat žádný legitimní cíl odlišného zacházení s nájemci staveb určených k individuální či rodinné rekreaci v přístupu k právu zaručenému v čl. 30 odst. 2 Listiny, dospěl Ústavní soud k závěru, že napadené ustanovení odporuje zákazu svévole v rozlišování v přístupu k základním právům.
Jakkoliv Ústavní soud shledal neústavnost napadeného ustanovení, derogačním (zrušujícím) výrokem ji nevyslovil, protože tímto postupem by k odstranění neústavního nerovného zacházení nedošlo a v rozporu s účelem ústavního přezkumu by Ústavní soud zcela odklidil účinky ustanovení zakládajícího nárok na příspěvek na bydlení ve vztahu ke stavbám určeným pro individuální či rodinnou rekreaci. Podle zásad ustálené rozhodovací praxe se proto Ústavní soud uchýlil k zamítnutí návrhu a formulaci interpretativního výroku. Ústavní soud tedy vysvětlil (závazně určil), jak má být ustanovení vůči nájemcům staveb určených k individuální či rodinné rekreaci vykládáno.
Nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 38/24 je dostupný 
zde (600 KB, PDF).
Kamila Abbasi
tisková mluvčí Ústavního soudu