Ústavní soud, Brno, TZ 68/2021
II. senát Ústavního soudu (soudkyně zpravodajka Kateřina Šimáčková) zrušil rozhodnutí Městského soudu v Praze a Nejvyššího správního soudu potvrzující zákonnost policejní výzvy k prokázání stěžovatelovy totožnosti z důvodu porušení jeho základního práva pokojně se shromažďovat, jeho práva na soukromí a na informační sebeurčení a práva na spravedlivý proces.
Stěžovatel cestoval do obce Louka u Litvínova za účelem účasti na akci Klimakemp 2018 organizované zapsaným spolkem Limity jsme my. Ihned po svém příjezdu do obce byl v prostorách vlakového nádraží hlídkou policie vyzván, aby prokázal svou totožnost. Stěžovatel výzvě vyhověl a současně se ptal na její důvody. Policie svůj postup odůvodnila obecným odkazem na ustanovení § 63 odst. 2 písm. l) zákona o policii. Toto ustanovení opravňuje policistu vyzvat osobu k prokázání totožnosti „při plnění jiného úkolu, je-li to nezbytné k ochraně bezpečnosti osob a majetku, veřejného pořádku nebo pro předcházení trestné činnosti“. Jeden z policistů provádějících ztotožnění kromě odkazu na zmíněné ustanovení dále uvedl, že „je to k zabezpečení bezpečnosti veřejného pořádku, bezpečnosti osob a majetku“ a že není povinen stěžovateli sdělovat, jaký úkol v dané chvíli policie plní. Stěžovatel se s žalobou na určení nezákonnosti popsané policejní výzvy obrátil na Městský soud v Praze.
Městský soud v Praze napadeným rozsudkem stěžovatelovu žalobu zamítl, a to především na základě vyjádření žalovaného Ministerstva vnitra, v němž byly konkretizovány důvody ztotožnění stěžovatele. Podle ministerstva akce Klimakemp 2018 navazovala na obdobnou akci konanou o rok dříve, během níž docházelo k protiprávnímu jednání ze strany některých účastníků – blokování důlních zařízení v hnědouhelném dole Bílina. Nadto organizátor akce na svém webu uváděl, že podobné aktivity spočívající v občanské neposlušnosti budou součástí rovněž Klimakempu 2018. Městský soud ve svém rozhodnutí uvedl, že zákonnost zásahu policie je třeba hodnotit v kontextu těchto skutečností. Městský soud dále shledal, že policie svůj postup vůči stěžovateli řádně odůvodnila, neboť uvedla konkrétní ustanovení právního předpisu, na jehož základě úkon prováděla. Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost stěžovatele s odkazem na rizikovost akce Klimakemp 2018 s ohledem na průběh jejího předchozího ročníku, argumentaci o nedostatečnosti sdělení důvodů postupu policie se ve svém rozhodnutí nevěnoval.
Ústavní soud napadené rozsudky zrušil. Obecné soudy totiž policejní výzvu k prokázání stěžovatelovy totožnosti označily za zákonnou, ačkoliv nebyla učiněna ani odůvodněna v souladu s příslušnými zákonnými ustanoveními interpretovanými ústavně konformním způsobem. Tím obecné soudy porušily zejména stěžovatelovo základní právo pokojně se shromažďovat a jeho právo na soukromí a na informační sebeurčení. Nejvyšší správní soud pak ještě tím, že se ve svém rozhodnutí nevypořádal se všemi relevantními námitkami stěžovatele, porušil jeho právo na spravedlivý proces.
Co se týče porušení stěžovatelova práva pokojně se shromažďovat, Ústavní soud se zabýval tím, zda lze za výkon tohoto práva považovat stěžovatelovu účast na akci Klimakemp 2018. Konstatoval přitom, že v tomto ohledu není podstatné, zda v průběhu akce mělo docházet k protiprávní činnosti, jelikož i protiprávní postupy účastníků shromáždění mohou být v rámci shromažďovacího práva chráněny, a to i když se jedná o projev tzv. občanské neposlušnosti. Podstatné je pouze to, zda akce měla být (a následně fakticky byla) shromážděním pokojným. O nepokojnosti tohoto shromáždění přitom nesvědčí sama skutečnost, že v rámci akce mělo dojít k vniknutí na soukromý pozemek a několikahodinovému blokování důlních zařízení pouhou přítomností osob s cílem podnítit zásadní debatu o dopadech změn klimatu.
Do práva pokojně se shromažďovat lze neústavně zasáhnout i prostřednictvím opatření s tzv. odrazujícím účinkem. Ve stěžovatelově případě takovým opatřením bylo zjišťování jeho totožnosti ze strany policie. Lze totiž mít za to, že pokud je kolektivně (tj. v podstatě anonymně) projevován názor spočívající v kritice státu, pak může jako odrazující působit takový postup státního orgánu či policie, který potenciálně vede k evidenci jednotlivých osob takový „protistátní“ názor zastávajících.
Do stěžovatelova práva na soukromí a na informační sebeurčení pak bylo bezesporu zasaženo, neboť policii před ztotožněním stěžovatele nebylo známo, kdo stěžovatel je, stejně jako jí ani nebyla známa informace o jeho pohybu na daném místě a v souvislosti s danou akcí. Tento zásah, stejně jako i zásah do stěžovatelova práva pokojně se shromažďovat by byl přípustný, kdyby byl učiněn na základě zákona, sledoval legitimní cíl a byl ve vztahu k tomuto cíli přiměřený. Tak tomu ovšem nebylo.
Výzva, učiněná tvrzeně na základě ustanovení § 63 odst. 2 písm. l) zákona o policii, nebyla s tímto v souladu, protože nebyla nezbytná (tedy přiměřená ve vztahu ke sledovanému legitimnímu cíli). Legitimního cíle (předcházení blokování práce důlních zařízení v hnědouhelném dole Bílina) bylo ve stejné nebo podobné míře možno dosáhnout i jinými prostředky, které by méně zasahovaly do stěžovatelových základních práv (policie mohla potenciální pachatele protiprávní činnosti od jejich domnělého záměru odrazovat i jinak než paušálním ztotožňováním účastníků dané akce).
Policie nadto nesplnila ani další podmínku přípustnosti zásahu do stěžovatelových základních práv, neboť v rozporu s § 13 zákona o policii, interpretovaným zejména s ohledem na čl. 4 odst. 1 Listiny, stěžovatele nepoučila o důvodu svého postupu způsobem, který by byl způsobilý legitimizovat omezení jeho práv. Poučovací povinnost policie upravenou ve zmíněném ustanovení zákona o policii je třeba vykládat tak, že nepostačí, pokud policista uvede pouze označení konkrétního zákonného ustanovení, na jehož základě výzvu k prokázání totožnosti činí, ani pokud jej jen cituje či parafrázuje. Policista je povinen právní důvod svého postupu vztáhnout na konkrétní okolnosti prováděného ztotožnění a ztotožňované osobě jej náležitě (byť nikoli nutně obsáhle) vysvětlit.
K výroku a odůvodnění nálezu uplatnil odlišné stanovisko soudce David Uhlíř, který se sice ztotožnil s obecnými východisky nálezu, ale domnívá se, že se v této konkrétní věci nenaplnily. K odůvodnění nálezu uplatnil odlišné stanovisko soudce Ludvík David, který požadoval dále rozvinout právo na občanskou neposlušnost při ochraně životního prostředí.
Text nálezu Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 1022/21 včetně disentů je dostupný zde (307 KB, PDF).