Ústavní soud, TZ 78/2026
Právní úprava stanovující pevné hygienické limity pro míru produkovaného hluku obstála testem racionality. Ústavní soud konstatoval, že hlukové nařízení je v souladu s ústavním pořádkem i se zákonem. Připomněl však, že opakované rozvolňování limitů vytváří riziko postupného oslabování ochrany. Při každé další změně bude nutné důsledně poměřovat zájem na rozvoji infrastruktury s právem na ochranu příznivého životného prostředí.
Skupina 14 senátorů (navrhovatelka) svým návrhem iniciovala abstraktní kontrolou ústavnosti a zákonnosti nařízení vlády č. 272/2011 Sb., o ochraně zdraví před nepříznivými účinky hluku a vibrací („hlukové nařízení“ dostupné zde). Navrhovatelka požadovala zrušení celého hlukového nařízení, případně alespoň části A přílohy č. 3. Vláda přijala hlukové nařízení dne 24. 8. 2011. Postupně bylo opakovaně novelizováno nařízením č. 217/2016 Sb. s účinností od 30. 7. 2016, nařízením č. 241/2018 Sb. s účinností od 9. 11. 2018 a nařízením č. 433/2022 Sb. s účinností od 1. 7. 2023. Navrhovatelka proto před Ústavním soudem namítala, že napadená úprava je výsledkem postupných, opakovaných změn právního stavu, které poskytují stále nižší ochranu práva na příznivé životní prostředí a postupně odstraňují či redukují povinnost státu dbát o šetrné využívaní přírodních zdrojů a o ochranu přírodního bohatství. Tento proces trvá již od roku 2011 a byl realizován prostřednictvím několika novelizací. Podle navrhovatelky vede ke zhoršování životního prostředí objektivně i ve vztahu k lidem. Vláda tímto postupem právo a povinnosti stanovené a chráněné ústavním pořádkem fakticky vyprazdňuje.
Plénum Ústavního soudu (soudkyně zpravodajka Dita Řepková) návrh zamítlo. Rozhodlo však o podstatě kauzy, proto jsou závěry Ústavního soudu závazné do budoucna.
V tomto případě Ústavní soud přistoupil k posouzení racionality české právní úpravy stanovující pevné hygienické limity pro míru produkovaného hluku. Ústavní soud již toto nařízení v jeho jiné historické podobě v minulosti přezkoumával, šlo o nález Ústavního soudu ze dne 18. 12. 2018 sp. zn. Pl. ÚS 4/18, kdy Ústavní soud přezkoumával nařízení v podobě před jeho novelizacemi, či ze dne 3. 4. 2024 sp. zn. Pl. ÚS 35/23, kterým rozhodl o návrhu na zrušení nařízení novelizujícího hlukové nařízení.
Hlukové nařízení upravuje hygienické limity hluku a vibrací na pracovištích, způsob jejich zjišťování a hodnocení a minimální rozsah opatření k ochraně zdraví zaměstnance, hygienické limity hluku pro chráněný venkovní prostor, chráněné venkovní prostory staveb a chráněné vnitřní prostory staveb, hygienické limity vibrací pro chráněné vnitřní prostory staveb a způsob měření a hodnocení hluku a vibrací pro denní a noční dobu. Příloha č. 3 upravuje hygienické limity hluku v chráněných venkovních prostorech staveb a v chráněném venkovním prostoru, její část A pak korekci pro stanovení hygienických limitů hluku v chráněných venkovních prostorech staveb a v chráněném venkovním prostoru. Hlukové limity pak představují jeden z nástrojů, kterými se stát snaží naplnit své pozitivní závazky v oblasti ochrany před nadměrným hlukem.
Ústavní soud se předně vyjádřil k návrhu předložit předběžnou otázku Soudnímu dvoru Evropské unie. Možný rozpor práva EU s hlukovým nařízením navrhovatelka spatřovala v tom, že z hlediska judikatury Soudního dvora EU nebylo ještě vyjasněno, zda lze z Listiny EU dovodit konkrétní pozitivní závazek omezovat expozici hluku. Ústavní soud ale otázku výkladu práva EU shledal zcela zřejmou (acte clair), a předběžnou otázku proto nepoložil.
Na zodpovězení otázky, zda je hlukové nařízení v souladu s ústavním pořádkem, aplikoval Ústavní soud modifikovaný test racionality, který sestává z těchto kroků: 1) vymezení esenciálního obsahu práva spadajícího pod režim čl. 41 odst. 1 Listiny; 2) zhodnocení, zda je standard plynoucí z esenciálního obsahu daného práva naplněn (v opačném případě by Ústavní soud aplikoval test proporcionality); 3) posouzení, zda zájmy, které stojí proti pozitivnímu závazku, jsou legitimní; 4) zvážení otázky, zda právní úprava týkající se pozitivního závazku je s ohledem na protichůdné legitimní zájmy rozumné (racionální).
1) Esenciálním obsahem práva na příznivé životní prostředí je soubor povinností státu (pozitivních i negativních), vedoucích k zajištění dlouhodobě udržitelné kvality životního prostředí, která umožňuje realizaci základních životních potřeb člověka ve fungujícím ekosystému. V oblasti ochrany před nadměrným hlukem je pak esenciálním obsahem ochrana před takovým hlukem, který už fakticky znemožňuje naplnění základních životních potřeb člověka ve fungujícím ekosystému – například v míře, která brání dlouhodobému poklidnému užívání domova a je způsobilá poškodit fyzické a duševní zdraví lidí.
2) Normotvůrce navýšením hlukových limitů nevytvořil stav, kdy stát přestal zajišťovat naplnění základních životních potřeb plynoucích z esenciálního obsahu práva na příznivé životní prostředí. Naopak napadená úprava naplňuje minimální standard plynoucí z esenciálního obsahu tohoto práva. Ostatně ani sama navrhovatelka neuvádí konkrétní skutečnosti zpochybňující tento závěr. Ústavní soud se proto omezil na přezkoumání, zda napadená úprava sleduje legitimní cíl a jestli prostředky použité k jeho dosažení nejsou nerozumné.
3) Co se týče legitimního cíle, normotvůrce úpravou hlukových limitů (podle důvodové zprávy a další dokumentace) sledoval zpřehlednění celého přístupu k regulaci hluku z dopravy, tedy možnost urychlení projektové přípravy dopravních staveb při zachování odpovídající ochrany veřejného zdraví před hlukem. Cílem tak byla podpora udržitelného rozvoje sídel a zahušťování měst „dovnitř“. Původní striktní limit pro silnice III. třídy a účelové komunikace (55 dB v denní a 45 dB v noční době) podle vlády bránil efektivnímu rozvoji území. Sjednocení limitů pro všechny třídy pozemních komunikací reaguje na požadavek rozvíjet stávající sídla v jejich přirozených hranicích (dostavba proluk, zahušťování sídlišť), namísto jejich neudržitelného rozrůstání se do volné krajiny. Udržitelný rozvoj veřejné infrastruktury je podle Ústavního soudu legitimním cílem, úprava hlukových limitů není svévolným zásadním snížením celkového standardu základních práv.
Za další legitimní cíl nové úpravy lze považovat i odstranění institutu staré hlukové zátěže. Tento institut se vyznačoval komplikovaností, výpočtovou i finanční náročností, meziresortní nejednotností. Odstraněním tohoto institutu bylo v důvodové zprávě rozumně odůvodněno a není svévolným snížením ochrany před nadměrným hlukem. Pro dokreslení kontextu lze také poznamenat, že trvalá legalizace hlukové zátěže na úrovni 70 dB přes den a 60 dB v noci již podle některých odborných názorů postrádala zdravotní opodstatnění vzhledem k vědecky prokázaným kardiovaskulárním rizikům dlouhodobé expozice dopravnímu hluku.
4) Nic z tvrzení navrhovatelky, ve světle podkladů poskytnutých vládou a Ministerstvem zdravotnictví, nesvědčí o tom, že je napadená úprava nerozumná. Novelou hlukového nařízení došlo ke zrušení institutu staré hlukové zátěže, která souvisela s rigidními mechanismy zjišťování hlučnosti. Bylo široce namítáno, že stanovení limitů hlukové zátěže bylo nepředvídatelné a netransparentní. Takový mechanismus se ukázal jako nevhodný, a proto normotvůrce reagoval stanovením hygienických limitů podle stáří pozemní komunikace či dráhy, jak je běžné v řadě členských států EU. Z komparativního hlediska se současné hlukové limity nijak nevymykají evropské normě.
Vláda při přijetí hlukového nařízení nastavila takovou rovnováhu mezi protichůdnými zájmy, kterou Ústavní soud považuje za spravedlivou. Limity jsou použitelné pro hodnocení všudypřítomného hluku v různých vymezených oblastech a za různých podmínek a jsou v souvislosti se známými účinky hluku na jednotlivce i veřejnost. Úprava hygienických limitů hluku byla zjednodušena, čímž může přispívat lepší praxi. Vláda se tedy přijetím hlukového nařízení nedostala do kolize s požadavkem racionality, jak ji chápe ve své judikatuře Ústavní soud, což samozřejmě neznamená, že zvolila řešení optimální.
Hlukové nařízení je též v souladu se zákonem. Normotvůrce úpravou hlukových limitů sledoval zpřehlednění celého přístupu k regulaci hluku z dopravy, tedy možnost urychlení projektové přípravy dopravních staveb (silnic, dálnic a drah), při zachování odpovídající ochrany veřejného zdraví před hlukem. Rozvoj veřejné infrastruktury je legitimním cílem, úprava hlukových limitů není svévolným zásadním snížením celkového standardu základních práv.
Ústavní soud nicméně připomněl, že opakované rozvolňování limitů vytváří riziko postupného oslabování ochrany. V rovině ústavního pořádku bude nutné při každé další změně důsledně poměřovat zájem na rozvoji infrastruktury s právem na ochranu příznivého životného prostředí.
Text nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 1/25 je – včetně společného odlišného stanoviska soudkyně Lucie Dolanské Bányaiové a soudce Josefa Baxy – dostupný 
zde (549 KB, PDF).
Kamila Abbasi
tisková mluvčí Ústavního soudu