Ústavní soud TZ 76/25
Ústavní soud odmítl ústavní stížnosti politické strany Volt Česko, která se domáhala zrušení kandidátních listin hnutí Stačilo! a SPD kvůli existenci „nepřiznaných“ koalic. Volt rovněž napadl část zákona o volbách do Parlamentu. Ústavní soud konstatoval, že zákon vymezuje koalici formálně, nikoli materiálně, a že postup krajských úřadů i soudů byl správný. Odlišné zacházení s „přiznanými“ a „nepřiznanými“ koalicemi vychází z jejich rozdílného právního postavení a není protiústavní. Výběr mezi oběma formami spolupráce je svobodným rozhodnutím stran.
Stěžovatelka Volt Česko jakožto politická strana se u správních soudů domáhala zrušení kandidátních listin politických hnutí Stačilo! a Svoboda a přímá demokracie (SPD) (vedlejších účastníků), a to z důvodu, že na každé z nich kandidují i zástupci jiných politických stran a hnutí. Podle stěžovatelky tak jde o nepřípustnou „nepřiznanou“ koalici, která není přiznána jen z důvodu tzv. aditivní uzavírací klauzule. Koalice dvou subjektů totiž potřebuje k zisku mandátu 8 % a koalice tří a více 11 % z celkového počtu platných hlasů, zatímco samostatná strana jen 5 %. Vedlejším účastníkům pro postup do skrutinia tak postačí získat namísto jedenácti pouze pět procent. Obecné soudy všechny návrhy stěžovatelky zamítly. Většinově obecné soudy uvedly, že za koalici lze považovat pouze volební stranu, která je takto jednoznačně označena na kandidátní listině (tj. naplňuje formální znaky koalice); soudy naopak nemohou zjišťovat, zda kandidující subjekt materiálně vykazuje znaky koalice a zda měl být registrován jako koalice. Některé ze soudů se pak naopak domnívaly, že to zjišťovat mohou, a konstatovaly, že vedlejší účastníky lze materiálně považovat za koalici, byť se tak neoznačily; na základě toho pak dospěly k závěru, že vedlejší účastníci porušili svou povinnost registrovat se jako koalice. I přesto nepřistoupily ke zrušení kandidátních listin, a to s odkazem na zásadu minimalizace zásahu do volebního procesu a na skutečnost, že nekoaliční spojování politických stran na kandidátních listinách je dlouhodobě tolerovanou praxí.
Stěžovatelka v obou ústavních stížnostech, které byly spojeny ke společnému řízení, poukázala na nejasnost a nejednotnost judikatury stran přípustnosti podávání kandidátních listin „nepřiznanými“ koalicemi. Domnívá se, že vedlejší účastníci představují materiálně koalici a že většinový přístup soudů, které se touto otázkou odmítly zabývat, je formalistický. Nezrušení kandidátních listin s odkazem na princip zdrženlivosti a letitou ustálenou praxi, vnímá stěžovatelka jako rozporné s principem právní jistoty a jako projev legitimizace nezákonnosti.
Stěžovatelka se zároveň domáhala zrušení § 31 odst. 1 v části věty za středníkem zákona o volbách do Parlamentu, neboť měla za to, že jeho znění je nejednoznačné a vedlo k rozdílným právním názorům obecných soudů, které věc posuzovaly.
Plénum Ústavního soudu (soudce zpravodaj Milan Hulmák) ústavní stížnosti odmítlo.
Ústavní soud se při posuzování zabýval dvěma úzce propojenými, avšak samostatnými otázkami. První otázkou je to, zda krajské úřady a následně krajské soudy porušily stěžovatelčina základní práva, když pojem „koalice“, použitý v § 31 odst. 1 zákona o volbách do Parlamentu, vyložily pouze s přihlédnutím k formálním znakům a na základě toho zaregistrovaly kandidátní listiny volebních stran Stačilo! a SPD jako kandidátní listiny podané jednou politickou stranou, nikoli koalicí. Druhou otázkou je, zda v rozporu se stěžovatelčinými základními právy nebo ústavními principy politické soutěže není již samotná zákonná úprava, podle které orgány postupovaly.
Jde-li o otázku porušení základních práv stěžovatelky, Ústavní soud připomněl, že podle § 31 odst. 1 zákona o volbách do Parlamentu mohou kandidátní listiny podávat registrované politické strany a jejich koalice. Pokud jde o kandidátní listiny koalic, platí že „za kandidátní listinu podanou koalicí se považuje ta, kterou všechny společně kandidující politické strany a politická hnutí jednoznačně na kandidátní listině jako koaliční označí, uvedou, kdo je členem koalice, a stanoví její název.“ Zákon o volbách do Parlamentu navíc nijak výslovně neomezuje politické strany v tom, aby na svých kandidátních listinách uváděly kandidáty, kteří nejsou členy žádné politické strany nebo jsou členy jiných politických stran.
Zákonodárce se tudíž rozhodl – a to i v reakci na předchozí rozhodnutí Ústavního soudu – vymezit pojem koalice pomocí formálních znaků (tj. jako subjekt, který všechny společně kandidující politické strany a hnutí na kandidátní listině za koaliční označí), nikoli materiálních znaků, jak se domnívá stěžovatelka. K vymezení koalice pomocí formálních znaků se opakovaně přihlásily i volební soudy. Nejvyšší správní soud ve své judikatuře například zdůraznil, že v řízení o registraci kandidátních listin je nutné, aby bylo na základě co nejjednoznačnějších kritérií možno určit, zda jde o koalici či samostatně kandidující politickou stranu. Naopak připuštění zkoumání existence „nepřiznaných“ koalic by podle něj do volebního procesu vneslo nejistotu a řadu sporů. Složité posouzení toho, který z kandidujících subjektů lze materiálně považovat za koalici, by navíc muselo probíhat v registračním řízení u krajských úřadů, jež k tomu není vůbec uzpůsobeno.
Nad rámec toho Ústavní soud zdůraznil, že jakékoliv materiální posouzení toho, zda je kandidující subjekt koalicí nebo nikoli, by muselo být založeno na dostatečně určitém, jasném a předvídatelném zákoně, který však v současnosti neexistuje. Platí totiž, že orgány moci veřejné mohou státní moc uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon (čl. 2 odst. 3 Ústavy, čl. 2 odst. 2 Listiny). Tento princip je obzvlášť důležitý v případech, kdy by mohlo dojít k zásahu do základních práv osob – v tomto případě k stěžovatelkou požadovanému zrušení registrace kandidátních listin volebních stran Stačilo! a SPD.
Ústavní soud dospěl k závěru, že krajské úřady a většina krajských soudů v napadených rozhodnutích tato východiska a judikaturu plně respektovala. Jejich postup lze považovat za ústavně konformní, za současného znění zákona prakticky jediný možný a s ohledem na existující prejudikaturu volebních soudů i předvídatelný. V registračním řízení podle Ústavního soudu nebyl dán prostor pro materiální posouzení toho, zda jsou volební strany Stačilo! a SPD koalicí, resp. zda jejich kandidátní listiny měly být podány jako koaliční.
Jde-li o otázku posouzení souladu zákona o volbách do Parlamentu s ústavním pořádkem, stěžovatelka namítala, že tento zákon zakládá nerovnost šancí politických subjektů a znevýhodňuje ji v přístupu k voleným funkcím. Narušení svobodné a rovné politické soutěže spatřuje v tom, že některé malé politické strany s nízkou podporou voličů mohou být prostřednictvím společné kandidátní listiny „vytaženy“ k mandátům v Poslanecké sněmovně, aniž by musely čelit aditivní uzavírací klauzuli.
Dle Ústavního soudu by napadená právní úprava byla protiústavní tehdy, pokud by se subjekty ve srovnatelném postavení zacházela odlišně, toto odlišné zacházení by šlo jednomu z těchto subjektů k tíži a k tomuto rozlišování by neexistoval legitimní důvod. Stěžovatelce je nutno přitakat v tom, že „přiznané“ koalice jsou ve volebním procesu proti členům různých stran kandidujícím na kandidátních listinách jedné volební strany v některých ohledech znevýhodněny. Nejpodstatnější je v tomto ohledu existence aditivní uzavírací klauzule ve výši 8 %, resp. 11 %. Koalice ve smyslu § 31 odst. 1 zákona o volbách do Parlamentu se však nacházejí v podstatně odlišném postavení od politických stran, které se dohodnou na kandidatuře svých členů na kandidátní listině jediné volební strany. Řada těchto odlišností jde přitom „nepřiznaným“ koalicím k tíži, a to zejména v oblasti financování a v oblasti parlamentního práva.
Pokud jde o oblast financování, Ústavní soud poukazuje na příspěvek na mandát, stálý příspěvek a příspěvek na podporu činnosti. Například pokud se politické strany rozhodnou kandidovat formou přiznané koalice, nepřicházejí o formální vztah ke „svým“ kandidátům, což se zrcadlí i v tom, že jim za odpovídající mandáty náleží státní financování. V případě „nepřiznaných“ koalic, však toto financování náleží pouze politické straně, která kandidátní listinu podala.
V rovině parlamentního práva je pak klíčové to, že politické strany, jež prostřednictvím svých členů kandidují na kandidátních listinách jiné politické strany, nemohou založit poslanecký klub podle § 77 odst. 1 jednacího řádu Poslanecké sněmovny. Členové těchto politických stran se sice mohou sdružit v klubu podle odst. 2 tohoto ustanovení, to však sebou nese několik nevýhod – tento klub nemá nárok na poměrné nebo paritní zastoupení v orgánech Sněmovny, nemá nárok na příspěvek z rozpočtu Sněmovny, k jeho ustavení je potřeba deset poslanců, zatímco pro ustavení poslaneckého klubu podle odst. 1 postačují tři poslanci.
To, ke kterému ze dvou zmíněných režimů spolupráce se politické strany rozhodnou, je pouze projevem jejich svobodné vůle. Každá z těchto variant má specifické výhody a nevýhody, jejichž vyhodnocení je součástí politické úvahy zúčastněných subjektů. Naopak stát, resp. napadená právní úprava, zakotvením formálního pojetí koalic žádný politický subjekt systémově nestaví do horšího postavení a neomezuje jeho rovné šance na volební úspěch. Není tedy v rozporu s principem svobodné politické soutěže. „Přiznané“ koalice ve smyslu § 31 odst. 1 zákona o volbách do Parlamentu na straně jedné a „nepřiznané“ koalice na straně druhé se totiž nacházejí v podstatně odlišném postavení, což z ústavního hlediska dovoluje, aby s nimi zákonodárce zacházel rozdílně.
Usnesení Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 36/25 je dostupné 
zde (598 KB, PDF).