Ústavní soud TZ 49/25

Ústavní soud se zabýval návrhem skupiny 71 poslanců na zrušení nové právní úpravy předčasných důchodů. Nejprve posuzoval ústavnost průběhu legislativního procesu, přičemž dospěl k závěru, že nebyl zatížen protiústavní vadou. Po obsahové stránce se Ústavní soud věnoval zpřísnění věkové podmínky pro odchod do předčasného důchodu. Navrhovatelka tvrdila, že právní úprava zasáhla do legitimního očekávání zejména těch pojištěnců, kteří přede dnem nabytí účinnosti novely již splňovali věkovou podmínku pro odchod do předčasného starobního důchodu, avšak doposud o něj nepožádali, a s účinností novely podmínku splňovat přestali. Ústavní soud však ani v tomto ohledu navrhovatelce nepřisvědčil.

Ústavní soud se na prvním místě věnoval průběhu legislativního procesu a jeho ústavnosti. Vychází přitom zejména z principu parlamentní autonomie, odvozeného z ústavního principu dělby moci, který se projevuje ve zdrženlivosti Ústavního soudu.

Navrhovatelka považovala za protiústavní, že, zaprvé, sněmovní většina ve třetím čtení návrhu zákona zkrátila maximální dobu vystoupení jednotlivých poslanců na dvakrát 10 minut, a že, zadruhé, následně ukončila rozpravu, přestože do ní bylo ještě přihlášeno 36 poslanců.
V případě zkrácení řečnické doby dospěl Ústavní soud k závěru, že tento postup neporušuje ani zákon o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ani nevybočuje z ustálené parlamentní praxe, ani se nepříčí žádnému z ústavních principů. Omezení řečnické doby je v souladu s § 59 odst. 1 a 2 jednacího řádu Poslanecké sněmovny, který takový postup umožňuje, a odpovídá i ustálené parlamentní praxi.

Dále, co se týče ukončení rozpravy za situace, kdy do ní bylo přihlášeno ještě 36 poslanců, Ústavní soud shledal porušení § 66 odst. 1 jednacího řádu Poslanecké sněmovny, jakož i zásah do ústavních principů rovnosti členů parlamentu. Porušení jednacího řádu, ani zásah do ústavních principů, však nezakládají bez dalšího protiústavnost legislativního procesu, protože v daném případě převáží ústavní princip politického rozhodování vycházejícího z vůle většiny vyjádřené svobodným hlasováním. Bez použití krajního prostředku v podobě omezení řečnické doby by sněmovní většina vzhledem k obstrukčnímu chování sněmovní menšiny nebyla schopna reálně prosadit svou většinovou vůli. Ústavní soud neposkytuje sněmovní menšině ochranu v těch případech, kdy svých práv podle jednacího řádu využívá k jinému účelu, než pro který byla zakotvena.

Pro Ústavní soud bylo důležité, že v rozpravě proběhla otevřená diskuse mezi zastánci konkurenčních názorů, včetně názorů menšinových. Protiústavní by bylo počínání sněmovní většiny teprve tehdy, pokud by byla narušena reálná možnost poslanců i veřejnosti seznámit se s předmětem jednání a adekvátně na něj reagovat tak, aby byl naplněn účel a smysl parlamentního projednávání návrhů zákonů, případně pokud by porušení jednacího řádu bylo svévolné. Význam parlamentní diskuze totiž spočívá v možnosti konfrontace názorů napříč politickým spektrem, nikoli v neomezeném uplatňování práva každého jednotlivého poslance se k ní vyjádřit.

V posuzované věci přitom od předložení návrhu zákona Poslanecké sněmovně do jeho přijetí uplynuly dva měsíce, v rámci nichž byl návrh zákona projednáván v pěti jednacích dnech, celkem 39 a půl hodiny. Názory členů klubu ANO, kteří jako skupina poslanců podali Ústavnímu soudu návrh na zrušení zákona, byly artikulovány v rozpravách k prvnímu a druhému čtení všemi poslanci tohoto klubu, kteří se do těchto rozprav přihlásili, a dále v rozpravách k prvnímu, druhému a třetímu čtení předsedou hnutí ANO Andrejem Babišem v jeho projevech o celkové délce přibližně osm hodin, jakož i dalšími přednostními řečníky tohoto poslaneckého klubu. Ústavní soud v této souvislosti podotýká, že jednací řád Poslanecké sněmovny nelze vykládat tak, že vystoupení přednostních řečníků, jejichž přednostní právo nevyplývá z Ústavy, jsou časově i obsahově neomezitelná.

Ústavní soud však zároveň dodal, že porušování jednacího řádu ze strany sněmovní většiny lze chápat jen jako naprosto krajní východisko za situace, kdy jednací řád nedává sněmovní většině efektivní nástroje, jak prosadit svoji legitimní většinovou vůli proti odhodlané obstrukci. 
Ústavní soud dále posuzoval samotný obsah napadené právní úpravy. Konkrétně se zabýval zpřísněním věkové podmínky pro odchod do předčasného starobního důchodu podle § 31 odst. 1 zákona o důchodovém pojištění, a to s účinností od 1. 10. 2023. Nově lze do předčasného starobního důchodu odejít nejdříve tři roky před dosažením řádného důchodového věku, namísto dřívějších pěti let. Protiústavnost přitom navrhovatelka spatřovala v tom, jaké dopady měla napadená úprava na legitimní očekávání pojištěnců. Těm, kteří před účinností nové úpravy již splňovali věkovou podmínku, mělo být podle navrhovatelky poskytnuto přechodné období, v rámci něhož by do předčasného důchodu mohli odejít i po účinnosti nové právní úpravy.

Navrhovatelka neměla námitky proti žádným jiným obsahovým změnám zákona o důchodovém pojištění. Ústavní soud se tedy v nálezu nezabýval např. změnami v oblasti tzv. krácení za předčasnost podle § 36 odst. 1 zákona o důchodovém pojištění či úpravou valorizačního mechanismu podle § 67 téhož zákona.

Ústavní soud nejprve zdůraznil některé odlišnosti mezi řádným a předčasným starobním důchodem. Zatímco pobírání řádného starobního důchodu je běžným důsledkem splnění podmínek pro jeho přiznání, předčasný důchod představuje výjimku, jejíž využití závisí na individuálním rozhodnutí pojištěnce dle konkrétních životních okolností. Předčasný důchod tedy není standardním a očekávatelným prodloužením doby řádného starobního důchodu.

Následně Ústavní soud popsal, jaké účinky napadená úprava fakticky vyvolala,  a to ve dvou modelových situacích různých skupin pojištěnců. V případě první skupiny pojištěnců se jednalo o osoby, které přede dnem účinnosti nové úpravy splňovaly věkovou podmínku pro odchod do předčasného důchodu, ale po účinnosti napadené úpravy ji splňovat přestaly, a to právě kvůli zpřísnění věkové podmínky. Jinak řečeno, do 30. 9. 2023 měly tyto osoby možnost o předčasný starobní důchod požádat, pokud by se tak rozhodly, avšak od 1. 10. 2023 této možnosti pozbyly do doby, než začnou splňovat novou přísnější věkovou podmínku. Druhou modelovou skupinu pojištěnců pak tvoří ti, kteří před účinností novely věkovou podmínku pro předčasný důchod ještě vůbec nesplňovali, ale mohli očekávat, že ji brzy po 30. 9. 2023 splní.

U obou těchto skupin osob dospěl Ústavní soud k závěru, že napadená úprava nemá protiústavní účinky. Nejde o pravou retroaktivitu, ani o porušení legitimního očekávání nabytí majetku, ale jde o nepravou retroaktivitu, která je obecně, a také v tomto případě, přípustná.
Důležité je zejména to, že všem pojištěncům, kteří do 30. 9. 2023 (tedy do účinnosti novely) splňovali všechny tři hmotněprávní podmínky pro přiznání předčasného důchodu, a to věk, dobu pojištění a podání žádosti, byl předčasný starobní důchod přiznán. Napadená úprava tedy neměla účinky pravé retroaktivity. Nikomu nebyl odebrán nárok na předčasný důchod, ten vzniká až ke dni jeho přiznání, a to po splnění všech zákonných podmínek včetně podání žádosti.

Ústavní soud dále rozvedl, proč pojištěnci neměli legitimní očekávání nabytí konkrétního majetku ve smyslu judikatury Evropského soudu pro lidská práva, jak navrhovatelka tvrdila. Ústavní soud zdůraznil, že neopatrné rozšiřování významu ústavněprávních pojmů vede nakonec k jejich vyprázdnění. Právě to je příklad legitimního očekávání nabytí majetku. Pro jeho existenci nestačí zklamaná důvěra v neměnnost právní úpravy, ale je zapotřebí, aby jednotlivec disponoval konkrétním, vymahatelným a jasně založeným, tedy dostatečně „hmatatelným“ právem či nárokem.

Ústavní soud nakonec popsal, že napadená úprava má účinky nepravé retroaktivity a dále zdůraznil, že ta je v demokratickém právním státě obecně přípustná. To znamená, že Ústavní soud pouze vylučuje excesy a zkoumá, zda zásah do důvěry jednotlivce v právní řád lze považovat za únosný. Pokud by Ústavní soud každou změnu právní úpravy přísně testoval, byla by vyprázdněna podstata demokratického charakteru státu, v němž lid je zdrojem veškeré moci a parlament přijímá zákony.

V posuzované věci pro přípustnost nepravé retroaktivity svědčila celá řada faktorů a okolností. Zákonodárce sledoval legitimní cíl, kterým bylo reagovat na stav, kdy se odchod do předčasného důchodu mohl paradoxně vyplatit oproti čekání na řádný starobní důchod. Napadená úprava byla rovněž ještě před jejím přijetím široce medializována a veřejně diskutována, a proto důvěra pojištěnců v to, že ke změně věkové podmínky nedojde, byla nízká. Nelze navíc odhlédnout od specifického účelu předčasných důchodů; změny právní úpravy v této oblasti lze jen výjimečně považovat za protiústavní zásah do důvěry jednotlivce ve stabilitu právního řádu.

Plénum Ústavního soudu (soudce zpravodaj Jan Wintr) proto návrh zamítlo.

Nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 47/23 je (včetně odlišného stanoviska soudce Fialy) dostupný  zde (1000 KB, PDF).