Ústavní soud, Brno, TZ 126/2018
Plénum Ústavního soudu (soudce zpravodaj Ludvík David) vyhovělo návrhu skupiny 18 senátorů a zrušilo ke dni vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů ustanovení § 169r odst. 1 písm. j) a § 172 odst. 6 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění zákona č. 222/2017 Sb., kterým se mění zákon č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony a ustanovení § 46a odst. 9 a § 73 odst. 8 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, ve znění zákona č. 222/2017 Sb., kterým se mění zákon č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony.
Návrh na zrušení ustanovení § 169r odst. 1 písm. j) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky (zkráceně „zákon o pobytu cizinců“), jakož i ustanovení § 172 odst. 6 téhož zákona a § 46a odst. 9 a § 73 odst. 8 zákona o azylu podala skupina 18 senátorů poté, co po zamítnutí Senátem schválila Poslanecká sněmovna zákon č. 222/2017 Sb. (jeho součástí jsou napadená ustanovení, předmětem novelizace provedené posledně citovaným zákonem je více právních předpisů).
V prvním ze čtyř citovaných ustanovení je stanovena povinnost správního orgánu zastavit řízení o žádosti cizince – rodinného příslušníka občana České republiky o povolení k trvalému nebo přechodnému pobytu, jestliže tento cizinec není oprávněn pobývat na území státu nebo již mu byl vydán výjezdní příkaz. Další tři ustanovení obsahují úpravu procesního stavu, kdy skončilo zajištění cizince, resp. žadatele o udělení mezinárodní ochrany či o vstup na území státu, a současně probíhá soudní přezkum jeho správní žaloby proti tomuto omezení osobní svobody ve správním soudnictví. Také v těchto případech se stanoví povinnost zastavit řízení, a to o správní žalobě, jestliže omezení osobní svobody žadatele (zajištění, umístění v přijímacím středisku) skončilo.
Z vyžádaných vyjádření účastníků, vedlejších účastníků řízení i dalších osob k obsahu návrhu se zmiňuje vyjádření Ministra vnitra, který navrhl zamítnout návrh skupiny senátorů v celém rozsahu a akcentoval, že předmětná ustanovení byla vtělena do obou zákonů z důvodu účinné kontroly migrace. Ministr též mj. uvedl, že v období od účinnosti prvního z napadených ustanovené do konce roku 2017 bylo podáno 1 569 žádostí o vydání povolení k přechodnému pobytu, přičemž řízení zde bylo zatím zastaveno pouze v 22 případech.
Ústavní soud vyšel při kontrole norem z priority procesního přezkumu. Za referenční kritéria zvolil Ústavu České republiky a Listinu základních práv a svobod, jakož i Úmluvu o ochraně lidských práv a základních svobod Rady Evropy (dále „Úmluva“) a judikaturu Evropského soudu pro lidská práva. Vyšel z toho, že legitimním cílem uzákonění napadených ustanovení byla účinná kontrola migrace a dodržování právních předpisů ČR. Posuzoval však naplnění tohoto cíle ve světle procesních garancí náležejících jednotlivcům, vyvolají-li tito řízení o své žádosti v době, kdy se nacházejí na českém území. Statusem těchto osob se zabývá čl. 42 odst. 2 Listiny, zaručující cizincům požívání základních práv a svobod ve stejném rozsahu jako českým občanům s výjimkou těch garancí, které jsou zaručeny zákonem pouze českým občanům (volební právo).
Podle prvního posuzovaného ustanovení náleží aktivní legitimace k podání a projednání žádosti o pobyt cizinci – rodinnému příslušníkovi občana ČR. Touto žádostí se realizuje právo na přístup k rozhodujícímu správnímu orgánu; je-li řízení řádně vedeno, je nutné ho dokončit. V řízení se posuzují podmínky pro vydání povolení k přechodnému nebo trvalému pobytu včetně fakticity rodinného svazku. Jestliže cizinec v řízení neuspěje, je oprávněn podat správní žalobu za účelem přezkumu zamítavého rozhodnutí; o žalobě rozhoduje podle soudního řádu správního krajský soud a v případě následné kasační stížnosti Nejvyšší správní soud. Bylo-li do zákona o pobytu cizinců vloženo novelou ustanovení o zastavení řízení, jestliže se zjistí, že cizinec není oprávněn pobývat na území ČR nebo mu již byl vystaven výjezdní příkaz, pak ovšem podle Ústavního soudu dochází v důsledku zastavení řízení k porušení práva na přístup k soudu v rámci záruk spravedlivého procesu, k porušení práva na přezkum rozhodnutí orgánu veřejné správy soudem ve správním soudnictví, a také k nepřípustnému zásahu do práva na soukromý a rodinný život žadatele, neboť jeho tvrzení o příslušných skutečnostech nemohou být správním orgánem v řízení o žádosti o vydání povolení k pobytu ani soudem při případném přezkumu rozhodnutí správního orgánu posouzena.
Zbylým třem přezkoumávaným ustanovením je společné, že cizinec (žadatel) byl omezen na osobní svobodě buď zajištěním nebo detencí v přijímacím středisku. Při skončení takového omezení osobní svobody je povinností správního soudu, který již žalobu žadatele proti rozhodnutí o omezení osobní svobody projednává, řízení zastavit. Takový postup však shledal Ústavní soud jako odporující mezinárodním lidskoprávním standardům i navazující české právní úpravě. I přes ukončení omezení osobní svobody je totiž soud povinen v řízení o žalobě žadatele pokračovat a rozhodnout, zda bylo omezení osobní svobody nezákonné či nikoliv. Meritorní závěr je tu nezbytný již z důvodu veřejné kontroly nad činností exekutivní moci. Evropský soud pro lidská práva před více než deseti lety uložil, s poukazem též na čl. 5 odst. 4, 5 evropské Úmluvy, ve věci Smatana proti ČR českým soudům pokračovat v řízeních o omezení osobní svobody až do rozhodnutí o věci samé. Navazujícím důvodem nezbytnosti pokračovat v řízení je tu eventualita odškodnění žadatele v případě shledané nezákonnosti omezení jeho osobní svobody. Bez existence rozhodnutí o této nezákonnosti nelze po právu požadovat odškodnění, jak stanoví ustanovení § 8 zákona, kterým se upravují podmínky odškodnění jednotlivce vůči státu (zákon č. 82/1998 Sb.).
Ve vztahu ke všem napadeným ustanovením rozhodl Ústavní soud o porušení základního práva na spravedlivý proces v podobě zamezení přístupu k soudu, jakož i o porušení záruky přezkumu zákonnosti rozhodnutí orgánů veřejné správy ve správním soudnictví (čl. 36 odst. 1, 2 Listiny). Všechna napadená ustanovení současně nerespektovala, v daném případě uzákoněním povinnosti zastavit řízení, klíčový postulát demokratického právního státu vyjádřený v čl. 4 Ústavy, podle něhož jsou základní práva a svobody pod ochranou soudní moci.
Z těchto důvodů Ústavní soud přikročil ke zrušení všech čtyř přezkoumávaných ustanovení dnem vyhlášení nálezu. Právo nesouhlasného stanoviska k nálezu využili soudci Vladimír Sládeček a Radovan Suchánek a s odůvodněním nálezu nesouhlasil soudce Jiří Zemánek.
Text nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 41/17 je dostupný 
zde (349 KB, PDF).