Ústavní soud TZ 89/25

Ústavní soud zamítl ústavní stížnost spolku Klimatická žaloba a dalších osob. Stěžovatelé si zvolili pro svůj cíl zásahovou žalobu podle soudního řádu správního. Žalovaná ministerstva životního prostředí, průmyslu a obchodu, zemědělství a dopravy však právo stěžovatelů na příznivé životní prostředí v žalobě vymezeným způsobem neporušila. Ministerstva nebyla původcem stěžovateli vymezeného zásahu do základních práv. K výraznému snížení emisí skleníkových plynů a dosažení klimatické neutrality České republiky v horizontu přibližně tří dekád je třeba ukládat povinnosti jednotlivcům prostřednictvím zákonů. Taková zákonná úprava dosud neexistuje a ani ústavní pořádek, zákon či úprava EU ministerstvům neukládají povinnost mitigační opatření stanovit. Správní soudy proto nepochybily, když zásahové žalobě nevyhověly. Ústavní soud rozhodl v plénu, protože problematiku dopadů změny klimatu do základních práv považoval za závažnou a celospolečensky důležitou. Svým nálezem do budoucna neuzavřel cestu dalším klimatickým žalobám na poli veřejného či soukromého práva.

Stěžovatelé (spolu s dalšími dvěma žalobci) podali v roce 2021 k Městskému soudu v Praze klimatickou žalobu, žalovali tehdy kromě ministerstva životního prostředí, průmyslu a obchodu, zemědělství a dopravy i vládu České republiky. Na ochranu svých práv zvolili tzv. zásahovou žalobu podle soudního řádu správního. Městský soud v Praze nejprve žalobě částečně vyhověl (z části ji zamítl a odmítl), po kasačním zásahu Nejvyššího správního soudu však již žalobu zamítl. Oba rozsudky byly napadeny kasační stížností, poprvé Nejvyšší správní soud rozsudek městského soudu z části zrušil (a z části stížnosti zamítl), podruhé kasační stížnost zamítl. Druhá fáze řízení před správními soudy se týkala již jen mitigačních opatření (s cílem zmírnit změny klimatu). V první fázi řízení před správními soudy se řízení týkalo i adaptačních opatření (reagujících na skutečnou či očekávanou změnu klimatu včetně zvýšení odolnosti společnosti a krajiny).

Stěžovatelé se poté obrátili na Ústavní soud. Napadli obě rozhodnutí Nejvyššího správního soudu a druhý rozsudek městského soudu (ve vztahu k ministerstvům a mitigačním opatřením). Namítali, že správní soudy nezkoumaly samostatný normativní obsah pozitivních závazků státu, které plynou v oblasti ochrany klimatu z Listiny základních práv a svobod a z Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. Povinnost ministerstev konat konkrétní kroky vymezené v žalobě podle stěžovatelů vyplývá přímo z ústavního pořádku, a to především ze základního práva na příznivé životní prostředí.

Ústavní soud rozhodl v plénu (soudkyně zpravodajka Veronika Křesťanová) tak, že návrh zamítl.

Stěžovatelé po soudech požadovali, aby vyslovily nezákonnost zásahu žalovaných ministerstev, který spatřovali v tom, že si ministerstva sama nestanovila konkrétní mitigační opatření, jež by vedla ke snížení emisí skleníkových plynů. Jednotlivé žalobní návrhy se lišily jen v konkretizování či způsobu určení míry snížení těchto emisí. Stěžovatelé současně navrhovali, aby soud zakázal žalovaným ministerstvům pokračovat v porušování jejich práv na příznivé životní prostředí.

Klíčovou otázkou posuzovaného případu tak bylo, zda jsou to konkrétně žalovaná ministerstva, kdo má povinnost (závazek) plynoucí ze základních práv stěžovatelů na příznivé životní prostředí. Ústavní soud dospěl k závěru, že žalovaná ministerstva nemohou být původcem nezákonného zásahu, jak ho stěžovatelé vymezili v žalobě. Nejsou-li žalovaná ministerstva původcem zásahu (a tedy žalovaný zásah nezpůsobují), nemohou od něho ani upustit a poskytnout stěžovatelům to, čeho se zásahovou žalobou podle soudního řádu správního domáhali. Správní soudy nepochybily, když požadavku stěžovatelů nevyhověly.

V současnosti v České republice neexistuje zákonná úprava, která by právo na příznivé životní prostředí prováděla a z níž by plynula ministerstvům povinnost stanovit konkrétní mitigační opatření vedoucí ke snížení emisí. To je ostatně součást argumentace stěžovatelů – klimatický zákon či jiná obdobná úprava na zákonné úrovni chybí. Samotná ministerstva nemají pravomoc přijímat zákonnou úpravu, tu má pouze zákonodárce. Povinnost přijímat opatření, která stěžovatelé v zásahové žalobě požadují, pak ministerstvům nezakládá ani ústavní pořádek. Povinnost ministerstvům neukládá ani unijní úprava. Pokud by správní soud žalobě vyhověl, tak by ministerstvům povinnost teprve sám stanovil. To se však zcela míjí s institutem zásahové žaloby, která je nástrojem proti porušování existující povinnosti.  

Oproti ESLP, který v kontextu klimatické změny posuzoval splnění povinností státu jako celku, se Ústavní soud zabýval (podle zvolené procesní strategie stěžovatelů) jen a pouze žalovaným zásahem ministerstev. Ministerstvům však porušení povinnost  přijmout mitigační opatření nelze přičítat. Bez zákonného podkladu (nebo bez stanovení povinnosti přímo ústavním pořádkem) k tomu ministerstva neměla pravomoc.

Existenci člověkem vyvolané klimatické změny, stejně jako skutečnost, že je naléhavě třeba na klimatickou změnu reagovat, Ústavní soud nijak nezpochybňuje. A neučinily tak ani soudy před ním. Plénum Ústavního soudu se však nyní mohlo zabývat jen těmi otázkami, které bylo přípustné řešit v řízení před správními soudy v rámci stěžovateli zvoleného žalobního typu. S ohledem na typ řízení před správními soudy a procesní strategii stěžovatelů Ústavní soud v nálezu nepřináší odpovědi na obecnější otázky (např. zda Česká republika jako celek činí dostatečná opatření proti klimatické změně a jejím důsledkům). K výraznému snížení emisí skleníkových plynů a dosažení klimatické neutrality České republiky v horizontu přibližně tří dekád je však třeba ukládat povinnosti jednotlivcům. Povinnosti přitom mohou být ukládány pouze na základě zákona.

Dnešním rozhodnutím Ústavní soud do budoucna nijak nepředjímá eventuální úspěšnost jiných žalobních typů nebo klimatických sporů, ať už na poli veřejného či soukromého práva. Těmito otázkami se Ústavní soud nyní nezabýval a záměrně se soustředil na žalovaný zásah v mezích konkrétní procesní strategie stěžovatelů.

Nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 6/25 je dostupný  zde (605 KB, PDF).
Shrnutí nálezu ve formě otázek a odpovědí je dostupné  zde (483 KB, PDF).

Kamila Abbasi
tisková mluvčí Ústavního soudu